論中國城鄉一體化的邏輯

朱善利

摘要：本文就我國城鄉差距的歷史與成因；深化經濟體制改革，構建城鄉統一的生產要素市場；深化社會保障制度改革，實現城鄉公共服務均等化；深化政治體制與社會管理體制改革，在城鄉一體化進程中推進民權與民生共同發展的四個方面進行探討、總結國內外有關城鄉一體化問題。

關鍵詞：城鄉一體化；經濟體制改革；城鄉公共服務均等化；農村建設

中圖分類號：F291；F321.32；F250

總結國內外有關城鄉一體化問題的討論，我們對城鄉一體化界定如下：城鄉一體化是在現代文明社會中城鄉居民擁有公平的政治、經濟、社會等各項法定權利；居民的城鄉物質文化差別消除，居民在城鄉間流動的障礙消除，城鄉居民能夠公平地獲得個人發展的機會，能夠公平地享受政府提供的公共產品。本文我們將分別闡述我國城鄉差距的歷史與成因；深化經濟體制改革，構建城鄉統一的生產要素市場；深化社會保障制度改革，實現城鄉公共服務均等化；深化政治體制與社會管理體制改革，在城鄉一體化進程中推進民權與民生共同發展四個方面進行討論。

一、我國城鄉差距的歷史與成因

（一）計劃經濟時期的城鄉差距

只要社會沒有實現高度的工業化，以致非農產業能夠完全吸收農業剩余勞動力，最終消除產業間勞動生產率的差別，城鄉的差別就會始終存在。中國同樣如此。中國從城市形成之日起，城鄉差距就存在。但是，計劃經濟之前，城鄉之間要素的流動并沒有制度上的障礙。人口可以在城鄉間自由流動，僅僅是由于農業的比較利益低于農村，才導致大量高素質的勞動力和資本流向城市。當初城里的人只要愿意，就可以選擇到農村生活；出生在農村的人也有可能通過個人努力進入城市。但是計劃經濟體制下，由于各種制度限制，個人不能在城鄉之間自由流動，除非是政府的安排，例如城市居民下放農村，城市知識青年到農村插隊落戶。計劃經濟下，除了在極少數的情況下農村生長的人可以通過招收工人進入城市（例如采礦工人）外，他們進入城市的唯一途徑就是通過考學進入大中專學習后按計劃分配進入城市，或者有少數人通過當兵入伍后轉業進入城市。

計劃經濟體制下，資源的配置完全由高度集權的政府控制，一點自由流動的空間也沒有。城市經濟絕大部分由全民所有制企業構成。全民所有制企業的人、財、物、產、供、銷都是按照中央政府的計劃安排實施，連地方政府都無權參與決策。

農村經濟也被納入國家計劃，農村實行三級所有以隊為基礎的經濟體制，除了少數年份允許農戶有少量的自留地以外，大部分時間農民土地全都是集體所有、集體經營。在給農民留下僅能維持生存的口糧后，政府對農產品實行統購統銷。政府實行工農業產品剪刀差，壓低農產品價格，以支持城市與工業的發展。

中華人民共和國建國初期雖然實行戶籍登記與管理，但城鄉間人口還可以自由流動。伴隨著國家犧牲農業而發展重工業政策的實施，以及農村由初級社、高級社、到人民公社的快速過渡，導致農民種糧積極性受挫，城市糧食供應問題突出。從1958開始，國家正式以法律的形式將居民分為農業與非農業戶口實行管理，嚴格限制人口流動。此后在長達20多年的時間里，城鄉之間的人口被戶籍制度固定而無法流動。

計劃經濟體制下低效率的資源配置導致工業和農業勞動生產力普遍低下，城鄉居民生活普遍貧窮。平均主義與大鍋飯政策并沒有消除城鄉之間的差別，反倒使得城鄉之間的差距凝固化。這不僅表現在農民的人均收入低于城市居民，還表現在教育、醫療衛生等方面，農村也遠遠落后于城市。城市的公共產品提供由政府的公共財政解決，農村公共產品提供基本上由生產隊自己解決。全民所有制企業的職工雖然收入低下，但生老病死仍可從企業獲得保障，農民基本上沒有任何社會保障。

（二）經濟轉軌時期的城鄉差距

1978年中共十一屆三中全會之后，伴隨著改革與開放政策的實施，中國開始步入由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程之中。經濟轉軌首先從農村開始，以農村家庭聯產承包經營責任制改革為標志，農村經濟由集體經營向個體經營轉變。這一轉變調動了農民的生產積極性，提高了農業勞動生產力，農民收入普遍提高。城鄉居民差距開始縮小。到1985年，城鎮居民人均可支配收入為739元人民幣，農村居民人均純收入是398元人民幣，二者之比由1978年改革開放之初的2.57倍縮小到1.86倍。①

但是，城鄉居民收入差距縮小的過程是短暫的。20世紀80年代后期直至今日，中國經濟的高速增長不僅沒有縮小城鄉之間的差距，反而使城鄉差距進一步擴大。從城鄉居民收入看，2010年城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的3.23倍。② 農村居民在醫療保障、養老保障、收入保障方面，以及教育資源獲取等方面與城鎮差距也在擴大。

（三）城鄉差距形成的原因

計劃經濟體制下城鄉差距形成的原因是國家發展戰略選擇的結果。國家是通過集權方式，把工農業生產全部納入計劃，而且以犧牲農業和農民為代價發展工業。

轉軌時期導致城鄉差距擴大的主要原因有兩個方面：第一是經營農業比較利益下降；第二是改革的滯后。

改革開放三十年來，農業的經營方式基本沒有改變，仍舊是一家一戶的小農經濟。伴隨著經濟轉軌，城市的專業化分工逐步深化，分工帶來企業經營規模的擴大和勞動生產率的提高，從而帶動要素報酬的提高。反觀農村，農業的專業化分工基本上止步不前。農戶經營規模基本沒有變化，盡管有些地方也出現了土地流轉和規模經營，但是平均而言，土地流轉的規模并不大。經營農業的收入遠低于城鎮打工的收入。因此，大批青壯年進城打工，農村留下大多是老人、婦女在經營農業和照看孩子。雖然農民進城打工增加了家庭收入，但是農民工的工作既不穩定，工資率也遠低于城市人的工資率。

改革的滯后體現在政治體制改革和社會管理體制改革嚴重滯后于經濟體制改革；農村改革滯后于城市改革。即使在經濟體制改革領域，近年來也處于停滯狀態。生產要素領域的改革嚴重滯后于商品領域的改革。在生產要素領域，勞動力市場、資本市場、土地市場等領域的改革基本上止步不前。

首先看勞動力市場。城鄉勞動力市場基本上是分隔的。大批青壯年勞動力流入城鎮，為城市的繁榮做出了貢獻，但是獲得的報酬遠不及其所做的貢獻。他們在就業崗位、薪資待遇等方面受到歧視性對待，在城市里所從事的是城市人不愿從事的職業，干的是城市人不愿干的臟活、累活，但獲得的是低廉的報酬，卻享受不到多數城里人享受的社會福利與保障。

其次來看土地市場。土地市場更加不健全。現行土地制度是將土地所有權分為國有和集體所有兩種所有制。城市土地屬于國有，農村土地是集體所有。國有土地可以進入市場交易，農村集體土地則不能進入市場交易。集體土地只有在變為國有之后才能進入市場交易。農村集體土地變為國有土地的途徑是政府征收。城鎮化導致城鎮郊區的土地由集體所有變為國有，但是農民獲得的補償微乎其微，土地增值收益大部分被政府和開發商拿走。在城鎮化早期和中期，不少因政府征用土地的城郊農民變成無土地、無工作、無社保的“三無”人員。只是在近期土地征收過程中，對失地農民的補償才稍有提高，但是土地增值的大部分仍然被政府和開發商獲得，集體土地仍舊不能直接進入市場交易。

最后來看資本市場。盡管資本市場的發育程度稍好于勞動市場與土地市場，但是農村金融非常落后，不僅落后于中等收入國家，甚至落后于人均收入遠低于中國的孟加拉。孟加拉國尤努斯還辦了能為窮人貸款的銀行——格萊明銀行，然而中國的農村缺少真正為農民服務的銀行。中國的四大國有控股銀行原來設在窮鄉僻壤的分支機構現在早已經撤得精光。一些地方的農村信用社改制為農村商業銀行之后，也紛紛將大批網點撤出鄉村而進入城市。中國金融體制限制私人銀行的發展。因此，農村極度缺少金融機構，農村發展面臨資金嚴重不足。我們在重慶所做的問卷調查表明，許多農民從正式金融機構借款無門，只能通過親友之間的私人借貸。沒有金融支持，農村難以發展，農民難以致富。

正是由于農村的生產要素市場不健全，資金流入城市；大量的土地增值收益被政府或者被開發商獲得，而沒有給農民應有的補償；農村優質勞動力流入城市而得到的報酬遠低于其創造的價值，所以導致經濟轉型過程中城鄉之間的差距不僅沒有縮小，反而拉大。

二、深化經濟體制改革，構建城鄉統一的生產要素市場

如何解決日益擴大的城鄉差距？需要深化體制改革。盡管經濟體制轉軌已經持續了30多年，但是許多領域的改革仍然需要進一步深化，尤其是生產要素市場領域，有許多基礎性的改革亟需深入。

（一）深化勞動力市場改革

改革的目標是建立城鄉統一的勞動力市場，勞動力可以在城鄉之間自由流動，勞動力市場不再存在對農村人的歧視，實現城鄉勞動者同工同酬。

在構建城鄉統一的勞動力市場方面，一項基礎性改革是戶籍制度改革。戶籍制度改革不僅僅在于統一城鄉戶籍登記，而在于取消和戶籍相聯系的歧視性待遇。這些待遇體現在入學、就業、醫療保障、養老保障、收入保障、住房保障等多個方面。目前，這些待遇不僅在城鄉之間存在很大的差別，在地區之間也存在很大的差別，不僅省內不能統一，往往同一省內同一個地、市之內不同的縣之間都存在很大的差別，更不要說不同省之間的差別了。不消除地區之間、城鄉之間這些待遇方面的差別，要建立全國城鄉統一的勞動力市場是不可能的。

當前，勞動力市場的流動性比20世紀80年代初改革開放早期還要差。在許多職業招聘中，求職者的能力不重要，而其社會關系更為重要。那些職業好、報酬高的工作崗位往往被有上層關系的求職者獲得。來自鄉村的求職者，甚至那些畢業于名牌大學的高才生，如果出生于鄉村、沒有過硬的社會關系，也是難以獲得好的職業、好的崗位的。

勞動力市場改革的任務就是要建立公平競爭的市場，消除各種歧視，為城鄉勞動者提供公平的求職機會，公平的報酬，公平的社會保障。

（二）深化資本市場和金融體制改革

總體上中國存在嚴重的金融抑制，農村金融抑制更加嚴重。農村和農業資本投資嚴重不足。金融抑制主要是落后的金融體制所致。金融市場被一些大的國有或者國有控股的金融機構壟斷和控制，缺乏為農業和農村服務的中小金融機構。

鑒于中國間接融資為主的現實，中國金融體制改革的主要任務是建立能夠真正服務于農村和農業的中小金融機構，特別是中小鄉村銀行。降低鄉村銀行的入門門檻；取消鄉村銀行必須由大型商業銀行控股或參股的硬性規定，允許私人辦銀行。

鄉村小銀行在服務“三農”方面具有以下三方面的優勢。

第一，大銀行規模大，運營成本高，沒有鼓勵對小客戶貸款。小銀行規模小，運營成本低，更適合針對“三農”的小額貸款。

第二，小銀行有助于解決借貸之間的信息不對稱問題，從而有助于降低不良貸款率。即使大銀行有針對“三農”的貸款服務，鑒于大銀行的委托代理層次多，運營成本高，雇員報酬高，大銀行要獲取農村小額貸款者的資信必然要耗費大量投資，這樣往往得不償失。鄉村小銀行往往可以由當地人建立，他們對于客戶的資信更了解，不存在嚴重的信息不對稱。

第三，鄉村銀行有助于解決道德風險。道德風險是由于當事人的故意行為而使發生風險的概率增加。典型的道德風險是財產保險中，投保人因為財產已經保險而故意損害財產，從而向保險公司索賠，因此財產保險后發生損失的概率比保險前發生損失的概率增加。在銀行貸款中，貸款給小客戶的大銀行不良資產發生的概率要高于小銀行。因為向大銀行借款的小客戶有可能借款故意不還，大銀行不會因為農民借區區一筆小額貸款不還而反復催要貸款，因為催款的成本往往高于貸款數額。預料到這一結果，小額貸款者有可能故意借款不還。而鄉村小銀行經營小本買賣，出借任何一筆款都不會輕易放棄催收還款，加之借貸雙方信息對稱，借款者借款故意不還的可能性較低。

鑒于以上三方面的原因，為了更好地服務“三農”，應該大力發展鄉村銀行。

（三）深化土地市場改革

改革的目標是建立城鄉統一的土地市場。市場的建立以明確的產權為條件，建立城鄉統一的土地市場需要進行土地確權，主要是農村土地確權。從二十世紀五十年代農民土地入社以來，農村土地的產權就是模糊的。憲法總則第十條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，還屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”該憲法條文的模糊之處是，土地屬于哪一級集體所有。在計劃經濟體制下，農村是三級所有，隊為基礎。人民公社那種政社合一的體制被取消后，農村集體的邊界并沒有清晰界定，依舊是三級所有，即鄉（或鎮）、村、組三級所有。改革開放后，全國農村普遍實行了家庭聯產承包經營責任制，農村土地的權屬被分割的支離破碎：集體所有權，承包戶承包權，經營使用者經營使用權等等。找不到最終的土地所有者是誰，誰對土地承擔財產的責任，誰有積極性保護集體土地。模糊的集體土地產權產生一系列問題。地方政府，甚至村委會就可以聯合開發商隨意侵占集體土地進行商業開發；耕地與農田水利設施投資不足；農用地拋荒等等。盡管政府鼓勵農戶通過土地流轉實現規模經營，但是沒有穩定的契約保證，土地流轉難以實施，因為并不能確定誰是合約真正的甲方，是村集體、組集體、還是承包者？誰應該從合約的實施中受益？違約責任由誰負？

由于土地產權模糊而出現的一系列問題促使中央政府下決心對農村集體土地確權。2011年11月10日國土資源部等四部門下發了《農村集體土地確權登記發證的若干意見》（簡稱《意見》）。該《意見》成為當前及今后一段時期農村集體土地確權的指導性文件。但是《意見》中關于確權的具體辦法卻不夠完善。按照該文件確權后的農村集體土地仍舊產權模糊，與之前農村土地政策法規所不同的是為所有權主體頒發所有權證。之所以說確權后的農村集體土地產權模糊，理由是產權主體可能并不是一個獨立的法人。按照《意見》第四條，“把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體”。“確定農村集體土地所有權主體遵循‘主體平等和‘村民自治的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。凡是村民小組（原生產隊）土地權屬界線存在的，土地應確認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體；對于村民小組（原生產隊）土地權屬界線不存在、并得到絕大多數村民認可的，應本著尊重歷史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明確由村農民集體所有；屬于鄉（鎮）農民集體所有的，土地所有權應依法確認給鄉（鎮）農民集體。”但是，村民小組并不是一個獨立的法人。一個不是獨立法人的組織如何行使法定財產權？如何承擔法律責任？如果由村民小組共同擁有所有權，那么組內哪些成員擁有所有權？這些成員的子女是否擁有繼承權？原組內成員遷移到外地、戶籍變更后是否還和原來的其他成員共同擁有所有權？他們的子女是否還有繼承權？一旦涉及到土地流轉、交易等行為，由誰行使決策權？也許是考慮到村民小組不是獨立法人的事實，《意見》規定“屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權利證書”。但是，這種規定使得所有權更加模糊。村集體經濟組織也許是獨立的法人，但是其財產權不能和村民共同擁有的集體土地所有權混同，除非集體土地權屬確認到村民個人名下，村民個人再以土地入股到村集體經濟組織。《意見》中有關村級和鄉（鎮）級集體土地所有權行使存在同樣的問題。《意見》規定：“屬于村農民集體所有的，分別由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權”；“屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉（鎮）農民集體經濟組織的，鄉（鎮）集體土地所有權由鄉（鎮）政府代管。”問題在于，村和村民小組一樣也不是獨立法人。 問題還在于，無論是村、鄉（鎮）集體經濟組織，還是村民委員會、鄉（鎮）政府，其財產都不能和村、鄉集體土地相混淆。因為同一個村或同一個鄉（鎮）可能不只有一個經濟組織，把集體土地所有權交給哪個經濟組織行使？即使一個村或者一個鄉（鎮）只有一個集體經濟組織，這個經濟組織產權也不能和集體土地產權相混同，除非這個經濟組織的唯一財產就是集體土地，而且每個村民，不管大人還是小孩，都是這個集體經濟組織的成員。這樣的組織和過去計劃經濟體制下“政社合一”的人民公社組織有什么區別？

因此，農村在農村集體土地確權過程中，要真正做到產權明晰，應該確權到村民個人。至少要給農民土地永久性的土地使用權與交易權。這樣既可以盤活土地資源，又可以使農民有可能獲得財產性收入，有助于縮小城鄉差別。

在土地確權的基礎上改革土地城鄉分治的二元體制。鑒于土地資源不可再生的特性，以及把耕地變為建設用地后難以再恢復為耕地的事實，需要對土地進行嚴格的用途管制。從中央到地方，自上而下做好土地規劃，實施嚴格的耕地保護措施，通過人大立法保護耕地，以改變長時間以來隨意將耕地變為建設用地的行為。一旦確定了土地規劃，所有的經濟主體都可以在平等的基礎上競爭。國有土地可以上市場交易，集體建設用地也可以進入市場交易，耕地同樣可以進入市場交易，但不得改變耕地的用途。國家對于獲得建設用地而不開發的開發商采取懲罰性措施，同樣也可以對于獲得耕地而不耕種的經濟主體采取懲罰性措施，而對于經營農業者給予支持。在確權和規劃好土地用途的基礎上放開土地交易有助于形成城鄉統一的土地市場，有助于實現土地資源的有效配置。

城鄉統一土地市場的建立是最終的目標，達到這一目標需要采取一些過渡性的措施。現行的土地政策是耕地與建設用地之間的占補平衡，以及城鎮建設用地與農村建設用地之間的增減掛鉤。所謂的“占補平衡”，就是為了糧食安全，國家設定了耕地總面積，總面積不能減少，如果因建設用地占用耕地，必須通過墾荒造田或者廢舊建設用地復墾為耕地的方式補足所占耕地。所謂“增減掛鉤”是指，在各地建設用地總指標給定的情況下，在增加一定面積的城鎮建設用地的同時，就必須減少同樣面積的現有農村建設用地。我國現行的占補平衡政策規定占補平衡可以同一個省內實施，但不允許跨省實施。實際操作中，占補平衡和增加掛鉤政策大多在很小的范圍實施，通常在一個地、市甚至是一個縣范圍實施。

不可否認，占補平衡和增減掛鉤政策對于保護耕地起到了一定作用。但是，這種政策限制了土地資源的有效配置。不同地區資源稟賦不同，產業發展的條件也不相同。有些地區的資源與環境適合糧食種植，有些地區的資源與環境適合發展工業。如果占補平衡和增加掛鉤政策只在狹小的區域實施，將難以發揮地方的比較優勢。例如上海的社會經濟環境適合發展工商業與金融業，如果上海因為發展工商業和金融業占用的耕地由上海自己補足，就會限制上海的發展。如果上海占用土地由適合糧食生產的地區補足，例如由大糧倉之稱的東北地區補足，就會使兩個地區的比較優勢都得到發揮。

但是，現存的經濟、政治、社會管理體制難以做到異地占補平衡。首先，官員晉升的重要指標是國內生產總值（GDP）及其增長率。發展農業對于GDP增長的作用遠低于發展工業。因此，適合糧食種植的地區不會愿意為適合工業發展的地區補足后者占用的耕地。其次，發展農業給地方帶來的稅收收入遠低于發展工商業，為了獲得穩定而又充足的財源，具有發展農業比較優勢的地區也會千方百計尋求發展工商業的機會。其三，發展農業能夠增加的就業崗位遠低于發展工業，即使從解決當地勞動力就業問題考慮，具有發展農業比較優勢的地區政府也不會放棄發展工業的努力。

要解決跨省土地占補平衡問題，必須要解決上述三方面問題。實際上這三個問題并非難以解決。中央政府可以改變官員業績考核指標。對于糧食主產區的官員考核，可以將GDP指標變為耕地保護與糧食產量指標，從而解決上述第一個問題。為了保證糧食主產區的財源，中央政府可以增加財政轉移支付，這有助于解決上述第二個問題。為了解決第三個問題，適合工業發展的地區應該吸收糧食主產區富余勞動力的就業。

解決異地占補平衡問題需要資金支持。為了補足適合工商業發展地區所占用的耕地，適合農業發展地區需要復墾廢舊的建設用地，這需要資金投入。可以通過建立異地占補平衡指標交易市場解決資金問題。適合工商業發展地區的地價高，適合農業發展地區的地價相對較低，通過交易，占用土地的一方以低于本地地價的成本獲得建設用地指標，而補足土地的一方以高于本地價建設用地價格獲得補足土地的收益，雙方都從交易中獲得收益。這種市場交易行為既可以發揮不同地區的比較優勢，又可以有效保護耕地。因為具有糧食生產優勢的地區進行土地復墾為占用土地的具有工商業發展優勢的地區補足占用的耕地可以獲得較高的收益，預計可以會有更多的廢舊建設用地被復墾為耕地。

跨省占補平衡只是在現行土地制度下的權宜之計。當統一的勞動力市場、資本市場、土地市場建立后，會有更多的農村人口進入城鎮，并可以在城鎮獲得住房保障，將有大量的宅基地可以復墾為耕地，占補平衡和增減掛鉤政策將失去意義。

三、深化社會保障制度改革，實現城鄉公共服務均等化

城鄉統一生產要素市場的建立需要城鄉統一的社會制作保障。毋容置疑，改革開放30多年來，尤其是近幾年，我國的社會保障制度比計劃經濟體制下有了長足的進步。除了已經建立起公務員的各種社會保障制度外，正在逐步建立企事業單位職工的社會保障，以及建立城鎮居民和農村居民的社會保障。但是我國的社會保障制度非常不完善。不僅不存在全國統籌的社會保障措施，除了一些直轄市外，也不存在一個全省統籌的社會保障措施，甚至不存在一個地市內統籌的社會保障措施。一些社會保障措施大多是在一個縣內統籌，而且基本上是城市和農村分別統籌，基本上不存在城鄉完全統籌的社會保障。

現行的社會保障體制下，政府公務員社會保障水平最好，事業單位的職工次之，城鎮職工再次，城鄉居民更次。公務員不僅享受的保障類別多，而且享受的水平高，例如公務員退休后的退休金幾乎和退休前的工資相差無幾，但是企業職工退休后的養老金往往不及在職時工資的一半。許多在非正規企業從事臨時性工作的農民工甚至沒有加入養老、醫療、收入等社會保障體系之中。我們分別就養老、醫療、收入等不同的保障制度進行討論。

（一）養老保障

我國城鄉居民社會養老保障都處于試點過程中，農村先于城鎮兩年試點。2009年9月1日，國務院頒發《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號，以下簡稱32號文件），從文件下發之日起，在農村試點新型養老保險。2011年6月7日國務院下發了《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的意見》（國發[2001]18號，以下簡稱18號文件），從當年7月1日起啟動城鎮居民社會養老保險試點。兩個文件將年滿16周歲（不含在校學生），未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民和不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民納入新農保或城鎮居民養老保險體系中。兩個保險制度的基本原則都是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”，并實行自愿原則，由參保者在戶籍所在地自愿參加農村或城鎮居民養老保險。對于農村居民，建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度；對于城鎮居民，建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度。

從兩個文件的內容看，中央政府的目標是要實現城鄉養老保險制度的統一。兩個文件規定了城鄉同樣的基礎養老金待遇，試點當年，對于符合領取養老金的居民，中央確定了統一的基礎養老金標準，為每人每月55元。地方政府可以根據自己的財力提高基礎養老金標準。

相對于過去依靠家庭養老的制度而言，正在試點的城鄉居民養老保險制度無疑是一個巨大的進步。但是，該制度非常不完善。

首先，基礎養老標準很低，盡管文件談到基礎養老金標準會根據經濟發展和物價變動等情況實施調整，但是每月55元的低起點表明，除非中央財政收入有大幅度增長，否則，由中央財政支付的基礎養老金水平不會有大幅度增長。即使物價不變，在55元的起點上翻兩番也遠不足以維持目前基本的養老費用支出。

其次，目前的居民養老制度是實行城鄉分治。城鄉居民養老體制的差別不僅體現在國發[2009]32號和國發[2001]18號兩個文件的名稱上，也體現在內容上。一是兩個文件規定，參保人在戶籍所在地自愿參保，而全國大部分地區的戶籍是分別城鄉居民登記管理的；因此，兩種保險制度必然擺脫不了現行戶籍制度的種種限制。二是兩種體制的繳費檔次不同，新農合（以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度）個人繳費標準為100元、200元、400元、500元5個檔次。而城鄉居民個人每年繳費標準從100元到1000元共計10個檔次，各檔次之差為100元。盡管兩個文件都談到各地政府可以根據自身情況增加繳費檔次，由于地方政府在個人繳費檔次提高后需要相應提高政府補助的標準；因此，如果中央政府不統一繳費檔次，大多數地方政府沒有積極性增加繳費檔次，城鄉居民繳費檔次的差別難以消除。三是兩種體制改革完成的時間也不同。農村改革推進的速度緩慢，城鎮改革推進的速度快。農村從2009年開始試點，試點當年僅覆蓋全國10%的縣（市、區、旗），計劃到2020年之前完成，前后需要12年時間。城鎮從2011年試點，試點當年覆蓋全國60%的地區，到2012年結束，前后不用2年的時間。

最后，統籌的層次低。現行的城鄉居民養老保險都是縣級管理，絕大多數地區也是縣級統籌。由于各地經濟發展水平不同，不同地區的居民享有的養老金待遇差別很大。長三角地區和珠三角地區的富裕縣可以為居民提供較多的養老補助，而貧困地區居民的養老只能依靠中央政府提供的基礎養老金。

（二）醫療保障

同養老保障體制改革相比，我國醫療保障體制改革進展較快。全國大部分省市取消了公費醫療制度，政府公務員和企事業單位職工的醫療保險體制逐步并軌，采取相同的繳費標準和相同的醫療報銷制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合辦法；城鄉居民醫療保險體制也逐步建立。該體制的建立從農村開始。2002年，中央、國務院下發了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，其中提出要建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度（簡稱新農合），以解決農村存在的比較嚴重的因病致貧和因病返貧問題。該制度從2003年起在全國部分縣（市）試點，到目前已經覆蓋我國全部農業地區，新農合農民參合率達到96%以上。中央政府和地方政府對于新農合參合者的補助從試點初期最低的每人每年20元提高到2011年的200元。城鎮居民醫療保障制度改革始于2007年。2007年7月，國務院下發了《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》的文件，提出從2007年10月1日起，開展城鎮居民基本醫療保險試點，到2010年在全國全面建立城鎮居民基本醫療保險制度。城鎮居民基本醫療保險以家庭繳費為主，政府給予適當補助，重點用于解決大病醫療費用。經過幾年的努力，城鎮居民基本醫療保險制度已經基本建立，90%以上城鎮居民參加了保險。和新農合一樣，政府對于參加城鎮居民醫療保險的人每年補貼標準也提高到2011年的200元。

雖然我國絕大部分城鄉居民不管是否在業，都享有一份基本醫療保險。但是總體而言，我國現行的醫療保險體制還存在許多問題。首先是統籌層次低、多數地方醫療保險是在縣市級統籌，而且是城鄉分治，城鎮居民醫療保險與農民新農村合作醫療保險分別統籌。其次是標準不統一。同一個城市內，報銷比例不同，以北京為例，同樣的癌癥患者，順義地區病人報銷比例能達到55%，延慶、懷柔的比例更高，而門頭溝區只能報銷40%。最后是保障水平低。大病統籌，小病費用由個人賬戶支出。在統籌部分，大病只能報銷一部分，低收入者仍然支付不起剩余部分的費用。許多居民會因為大病致貧或返貧。

（三）其他社會保障

收入保障、失業保障、住房保障等社會保障方面制度更不健全。地區之間、城鄉之間差別更大。總體而言，城市居民的收入保障水平高于農村居民。以2011年為例，根據民政部發布的2011年社會服務發展統計公報， 2011年全國城市低保平均標準每人每月287.6元，全國城市低保每月人均補助水平240.3元（含一次性生活補貼）；同年，全國農村低保平均標準每人每月143.2元，全國農村低保每月人均補助水平106.1元（含一次性生活補貼）。剔除城鄉之間生活費用指數的差別，城市的收入保障水平仍舊高于農村。至于失業保障，享受此保障的農民工所占比例很低。③2010年全國參加失業保險的人數是13376萬人，其中農民工為1990萬人，只占到14.9%。④而住房保障制度基本上都是城鎮居民才有可能想享受，除了少數富裕地區外，農村居民基本上不享受住房保障。當然農村居民擁有城市居民所沒有的宅基地。

并不是說，所有地區農村的各種社會保障都不及城市。富裕的地方，例如長三角和珠三角某些地區，由于工業化與城鎮化快速發展，使得當地農民從租賃土地、辦工廠、出租房屋等獲得豐厚的收入，其獲得的收入和積累的財富甚至超過當地城鎮居民。中山市人就說過，當地存在的不是城鄉差別，而是鄉城差別。就普通百姓而言，農村居民有宅基地、有住房租賃收入，還可以從村集體的產業、物業收入中分紅，城鎮居民則沒有這樣的收入。但是，像中山這樣的鄉城差別的現象在全國少之又少。即使在中山市，同是當地農村居民，也存在苦樂不均狀況。近郊農民比遠郊農民有更多的房屋租賃收入和從集體獲得的物業收入，還可以獲得鎮、村、或村民小組（即原來的生產小隊）集體為居民購買的社會保障與保險。村與村之間差別很大。農民的養老、醫療、收入保障依賴于村集體，甚至是村民小組集體。這基本上反映了中國各地的現實狀況：各種社會保障僅依靠區域性的地方政府和狹小的集體。

不管是普遍存在的城鄉差別，還是并不多見的鄉城差別，都說明我國的社會保障制度整體上很落后，社會保障制度不僅沒有在全國統一，而且在省、地市、甚至縣內都不統一。這樣的社會保障制度不利于生產要素的流動和資源的有效配置。經濟發達地區好的社會保障只惠及當地的戶籍居民，而外來居民被排斥在該社會保障之外。本地居民不愿流出本地，外來居民也難以融入當地社會。長久下去，戶籍所在地仍舊是居民的最終歸屬。

必須改革與完善現行的社會保障制度。改革的目標是建立城鄉統一的社會保障制度，以利于人口在城鄉之間自由流動。任何一個居民，不管居于何處，都能夠享受基本的養老、醫療、收入等保障。改革的步驟是首先提高現有養老、醫療、收入保障水平。養老保障要做到使老人靠養老金可以維持最低限度的生活；醫療保障要做到使患者不會因為大病而致貧或返貧；收入保障要能夠維持低收入者的最低生活。為了在全國實現城鄉統籌的社會保障目標，中央財政需要承擔各種社會保障的基本費用。為此，需要改革現有財政支出結構，大幅度提高各種社會保障支出在財政總支出的比例。目前社會保障支出占財政支出的比例不及15%。從各國的實踐看，這一比例應該占到一半以上。

公平的社會保障制度應該是優先支持落后的地區。這就要求中央財政優先支持農村和欠發達地區的社會保障。改革可以分兩步走。第一步，繼續執行現行的中央和地方分擔基本社會保障費用的做法，但是中央財政重點支持欠發達地區的社會保障，發達地區主要依靠自己的財力解決本地的社會保障；并且逐步將流入本地的外來常住人口列入本地社會保障范圍，讓他們逐步享受和本地原居民相同的社會保障。等到欠發達地區與發達地區的基本社會保障水平持平后，由中央財政承擔全國統一的基本社會保障水平。發達地區將自己原來承擔的社會保障費用上交中央。地方政府不再承擔所在地居民的基本社會保障費用。

為了保證社會保障獲得穩定的資金來源，需要進行稅制改革。可以開征社會保障稅。由于企業稅收負擔已經很重，要同時降低企業增值稅率和所得稅率。現行的職工養老保險和醫療保險都是社會統籌與個人賬戶相結合。社會統籌部分由企業交納。可以將企業繳納的部分變為社會保障稅。個人繳納部分繼續列入個人賬戶。與此同時，發展企業年金和商業保險，使社會保障制更加完善。

社會保障制度改革要注意的問題是既要為居民提供養老、醫療、收入等基本保障，又不要損害經濟的整體效率。歐洲一些國家近年來發生主權債務危機的教訓值得深思。一些國家高水平的社會福利養起一幫懶漢，損害了經濟的效率，國家財政不堪重負。我國的社會保障制度設計要盡可能兼顧平等與效率兩個方面，但絕不能以犧牲效率為代價追求平等。不能在社會保障制度的庇護下讓懶漢充斥社會。

四、深化政治體制與社會管理體制改革，在城鄉一體化進程中推進民權與民生共同發展

中國的政治體制改革和社會管理體制改革嚴重滯后于經濟體制改革。建立城鄉統一商品和生產要素市場、實現城鄉一體化目標，沒有政治體制改革和社會管理體制改革相配套是不可能的。經濟中存在的許多問題既有經濟體制上的原因，也有政治與社會管理體制方面的原因。以商品市場普遍存在的農產品銷售問題為例，生產農產品的農民以很低的價格銷售產品，城市消費者最終卻要付出很高的價格，生產者和消費者利益都受到損害。利益被誰獲得了？中間商嗎？也不全是。從生產到運輸、銷售，中間環節太多，涉及許多利益主體，利益被眾多環節分割了。這種狀況普遍存在于其他商品與要素的市場交易中。生產成本可能不高，但是交易成本很高。交易成本高的原因與現行的經濟體制密切相關，也與政治體制與社會管理體制密切相關。只改革經濟體制而不改革政治體制與社會管理體制無法降低交易成本。

政治體制改革的目標是國家政治生活民主化。就政治改革對于經濟發展的意義來看，政治體制改革要有助于降低經濟運行的成本，尤其是降低交易成本，從這個角度看，政治體制改革是約束政府的權力，減少管理層次，削減干預微觀經濟主體決策的部門，以便徹底根除部門間進行利益分割的狀況。這就要求行政管理體制進行大刀闊斧的改革，大幅度削減政府規模。這樣才能夠削減龐大的行政費用開支，使更多的財力用于社會保障。

社會管理體制改革目標是實現公民自我管理和自我決策能力。政府不應該對社會控制太嚴，應該大力發展非政府組織，放開社團管理與登記的限制。公民有各種利益訴求，例如社區利益、婦女與兒童保護、環境保護、動物保護等，應該由這些利益團體成立他們自己組織，自我管理、自我約束、自我發展，而不應該由政府越俎代庖。應該限制政府對于公權的濫用，發揮社會組織的作用。

在城鄉一體化進程中，最迫切需要改革的是農村的村集體組織，因為這一級組織妨礙了土地、勞動力等生產要素的流動，妨礙了城鄉一體化戰略的實施。⑤我國農村普遍存在的行政村（簡稱為村）是一個沒有準確定義的組織。村不是一個獨立的法人。村既不是經濟組織，也不是政府組織，更像是社會組織。但是現實生活中，村這一級組織不僅調節村民的社會事務，也承擔經濟職能和政府的行政職能。在村集體組織基礎上成立的村民委員會承擔了計劃生育、公共衛生、社會治安等政府行政職能。在村里掛職的大學生村官是國家公務員，可以說是行政級別最小的官員。在這一方面，村像最低一級政府。但是，村委會還要代行土地所有權職能，和農戶簽訂承包合同，并承擔發展集體經濟的職能。在這一方面，村更像是經濟組織。盡管根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但是，村級事務受到各級政府的干預，政府可以用冠冕堂皇的名義強行征用村里的土地。

為了有利于實現土地流轉和城鄉人口的雙向流動，需要對農村的村級組織進行根本性改革，分離其行政和經濟職能，強化其社會職能。土地確權后，在農村形成大量的類似城鎮個體工商戶的個體農戶，以及部分集體經濟組織，村級組織沒有必要再承擔經濟職能。村組織可以改造成為類似于城鎮的居民區。城鎮人進入農村可以成為所在村的村民，農村村民進入城鎮可以成為所在地區的居民。成為常住居民后，他們同樣享有各種同等的政治與社會權利，例如選舉權與被選舉權，受教育權、社會保障權等，這才是城鄉一體化的應有之意義。

在城鄉一體化進程中，和村級管理體制改革同樣重要的是教育體制和醫療衛生體制改革。目前的教育體制和醫療衛生體制不利于人口流動。

就教育體制而言，現行教育資源的獲取和戶籍相聯系。農村人口流入城鎮，其子女不能獲得和所在城鎮居民相同的受教育權利。農村孩子即使花很高的代價在城鎮讀完高中，畢業時也要回戶籍所在地參加高考。不改革這些不合理的制度安排，就會使城鄉的差距進一步擴大。厲以寧先生用三種資本差別解釋城鄉收入差距。⑥這三種資本是：人力資本、物資資本、社會資本。對于貧困的農村而言，人力資本投資尤為重要。有了人力資本就可擴大社會交往的范圍，增加社會資本。教育體制改革要做到使每一個受教育者有公平的機會獲得受教育的權利。公民的受教育權不受戶籍限制。為了解決因城市人口擴張而出現的教育資源不足問題，政府除了本身應該增加教育投資外，還要鼓勵和支持民間投資教育。對于基礎教育，政府投資辦的學校實行免費義務教育，收費的學校可以讓其私立，公立中小學不允許收費。政府減少或者取消對私立學校的財政投入，將更多的財政投入用于公立學校。由中央政府而不是地方政府承擔基礎義務教育開支的責任。中央財政根據城鄉學校入學學生人數的變化調整經費投入，增加城鎮學校擴充所需要增加的教育經費，促進城鎮化的發展。

從實現城鄉一體化的目標看，醫療衛生管理體制改革的重點和教育管理體制改革一樣，也是消除由該體制產生的人口流動障礙。從醫療管理體制看，除了少部分地區和少數群體的人享受公費醫療外，我國目前大部分地區和群體的人通過個人繳費和政府或企業補助的方式參加醫療保險。但是不同地區、不同群體的醫療保險管理體制存在很大差別。從大的類別分，共有三種方式的醫療保險管理體制：城市職工基本醫療保險，城鎮居民基本醫療保險和新農合。這三種體制的繳費標準、報銷比例、報銷目錄等都不相同，管理機構也不統一。例如，多數地方新農合是衛生部門管，而城鎮居民基本醫保是勞動保障部門管。由于三種體制的差別較大，因此各地都是將三種類別的醫療保險分別統籌，而且大多是在縣一級統籌。統籌的類別分散，統籌的層次低，導致保障能力低、管理成本高、資金使用效率低和抗風險能力弱。應該實施城鄉一體化的醫療管理體制。鑒于職工醫療保險是個人和企業共同繳費，不同于新農合和城市居民醫保由個人繳費和政府補助相結合的繳費辦法，可以讓城鎮職工醫療保險獨立運行，而將新農合和城鎮居民醫保并軌，實行統一的繳費標準和報銷比例，并且建立統一的管理機構管理。與此同時提高統籌層次，實行全國范圍的統籌，分級管理，政府補助的部分由中央財政支付，以利于人口在全國范圍內城鄉之間流動。與此同時，進行衛生管理體制的城鄉一體化管理。目前，兒童保健、孕產婦保免費婚檢、老年人保健、慢性病管理、健康教育等衛生服務大多為城鎮居民享有。改革的目標是實行城鄉統籌，凡是城鎮居民能夠獲得的公共衛生服務，農村居民也應該可以獲得，這才符合城鄉一體化的要求。

注釋：

① 根據1998年《中華人民共和國統計年鑒》整理。

② 根據2011年《中華人民共和國統計年鑒》數據計算。

③ 見《2011年社會服務發展統計公報》，民政部網站。

④ 數據來源：中國新聞網，2011年8月10日。

⑤ 關于農村改革與城鄉一體化的關系，筆者曾專門撰文進行探討。感興趣的讀者可參看筆者“城鄉一體化與農村改革”一文，該文載《中國市場》雜志，2011年1期。

⑥ 參看厲以寧文章《縮小城鄉收入差距問題的探討》，載于城鄉統籌藍皮書《中國城鄉統籌發展報告（2012）》，社會科學文獻出版社，2012年3月。

（編輯：俞曉蘭）