工傷保險應保盡保的制約因素及其對策

吳春明

（山東省章丘市人力資源社會保障局 章丘 250200）

工傷保險應保盡保的制約因素及其對策

吳春明

（山東省章丘市人力資源社會保障局 章丘 250200）

工傷保險應保盡保的制約因素包括：建立雙重勞動關系的勞動者無法在兩家用人單位同時參保；非全日制勞動者無法單獨參保；部分行業企業無法單獨參保；個體工商戶雇主的參保仍存爭議等。為此，應盡快開通工傷保險獨立繳費系統，并允許個體工商戶雇主自主決定自身參保。

工傷保險；參保；制約因素；應對措施

基于工傷保險的強制性，用人單位應當無條件為本單位職工參加工傷保險并繳納保費。但是，由于各種原因，造成用人單位與部分勞動者群體無法建立工傷保險關系、繳納工傷保險費并享受工傷保險待遇。工傷職工因工傷致貧、因工傷返貧、因工傷無法救治的現象屢屢發生，甚至拖累整個家庭陷入生活絕境。

1 應保盡保的制約因素

1.1 雙重勞動關系的兩家用人單位無法同時為勞動者參保

社會保險法第五十八條第三款規定，國家建立全國統一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為公民身份號碼。這一規定確立了個人社會保障號碼的唯一屬性。2011年該法實施后，全國各級社保機構對個人社會保障號碼做了全面清理，只保留勞動者與用人單位建立實際社會保險關系的賬戶，使其唯一性得到了執行。但是，由于勞動合同法第三十九條第四項對雙重勞動關系的認可，社會保障號碼的唯一屬性成為工傷保險費雙重繳納的攔路虎。

《工傷保險條例》第二條規定，用人單位應當為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》（人力資源社會保障部令第13號）第九條規定，職工（包括非全日制從業人員）在兩個或者兩個以上用人單位同時就業的，各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費，職工發生工傷，由職工受到傷害時工作的單位依法承擔工傷保險責任。然而，由于“賬戶唯一和分別繳納”矛盾的存在，與勞動者建立雙重勞動關系的兩家用人單位無法同時為其參保并繳納工傷保險費。

1.2 “捆綁式”統一征收導致非全日制勞動者無法單獨參保

盡管目前施行的《社會保險費征繳暫行條例》（國務院令第259號）和《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》（勞動保障部令第2號）未要求社會保險費統一征收，但在大多數地區已經實行了養老、失業、工傷等三險種的捆綁式征收，不少地區還實現了養老、失業、工傷、醫療、生育等五險的捆綁式征收，單獨開通工傷保險繳納系統的已經寥寥無幾。而且，2011年11月15日人力資源社會保障部就《社會保險費申報繳納管理規定（草案）》向社會公開征求意見時，該草案第四條第三款提出的方向性意見也是“社會保險經辦機構征收社會保險費的，社會保險費實行統一征收。”

“三險捆綁”或“五險捆綁”的統一征收，忽略了效率兼顧公平的原則，使“各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費”的政策規定落空，造成非全日制勞動者無法參加工傷保險并享受待遇。

1.3 部分行業企業參加工傷保險政策難落實

針對農民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑業參加工傷保險的難題，各級政府和部門制定了諸多政策和措施。原勞動保障部和建設部《關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知》（勞社部發[2006]44號），就鼓勵各地探索適合建筑業農民工特點的參保方式，對上一年度工傷費用支出少、工傷發生率低的建筑施工企業，經商建設行政部門同意，在行業基準費率的基礎上，按有關規定下浮費率檔次執行。此外，作為強制性規定，要求建設部門在審核頒發安全生產許可證時，將參加工傷保險作為建筑施工企業取得安全生產許可證的必備條件之一。

針對一些行業企業因生產經營方式和用工形式靈活多樣，難以直接按工資總額計算繳納工傷保險費的特點，人力資源社會保障部根據《工傷保險條例》第十條第三款授權，制定了《部分行業企業工傷保險費繳納辦法》（人力資源社會保障部令第10號），將建筑、服務、礦山等行業中難以直接按照工資總額計算繳納工傷保險費的建筑施工企業、小型服務企業、小型礦山企業等作為工傷保險擴面的重點，提出了靈活的參保模式。如，建筑施工企業可以實行以建筑施工項目為單位，按照項目工程總造價的一定比例，計算繳納工傷保險費；商貿、餐飲、住宿、美容美發、洗浴以及文體娛樂等小型服務業企業以及有雇工的個體工商戶，可以按照營業面積的大小核定應參保人數，按照所在統籌地區上一年度職工月平均工資的一定比例和相應的費率，計算繳納工傷保險費，也可以按照營業額的一定比例計算繳納工傷保險費。不過，盡管有以上政策做支撐，但由于絕大多數社會保險經辦機構未開通單獨繳納工傷保險費的系統，政策的落實也就不太樂觀。

1.4 個體工商業雇主的參保仍存爭議

《工傷保險條例》第二條規定，中華人民共和國境內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織和有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。因此，有雇工的個體工商戶應當為本單位全部雇工參加工傷保險，這一點是有法可依的。但對于雇主本人是否應當參加工傷保險卻存在不同的意見。

一種觀點認為雇主不能為自己參加工傷保險，其理由包括：（1）《工傷保險條例》第二條規定的是有雇工的個體工商戶應當為本單位全部雇工繳納工傷保險費，實際上將雇主排斥在外。（2）只有與用人單位建立勞動關系的勞動者，用人單位才有義務為其參加工傷保險。根據公司法第四十七條、第五十條，以及《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》（勞部發[1995]309號）第十一條的規定，公司總經理與董事會簽訂勞動合同建立勞動關系的，用人單位才應當為總經理參加工傷保險。個體工商戶不是法人單位，雇主既不是勞動法意義上的勞動者，也不是公司法意義上的總經理，因此，無法建立勞動關系，也就不能參加工傷保險。（3）個體工商戶經營方式靈活多樣，對于工傷認定中的工作時間、工作場所、工作原因等三要素無法確認，如果雇主認為自己是工傷，“用人單位不認為是工傷，由用人單位承擔舉證責任”的規定也無從執行，其后果是，一旦雇主發生傷亡事故，自己或親屬認為是工傷的，工傷認定機構難以確認其工傷性質。吉林、廣西、沈陽、云南等地的工傷保險實際做法也支持了這一觀點。如《吉林省個體工商戶雇工工傷保險辦法》（吉林省人民政府令第197號）規定，個體工商戶在首次參保時，按雇工人數繳納工傷保險費。廣西、沈陽、云南都規定，個體工商戶應當為與之建立勞動關系的雇工繳納工傷保險費，將雇主排除在工傷保險參保主體之外。

另外一種觀點認為，雖然個體工商戶不是法人單位，但雇主對內行使管理權，對外承擔民事責任，與私營企業主、民辦企業老板具有基本相同的法律地位，工傷保險的參保也應當享有同樣的權利和義務。濟南、青島、杭州等地的實際做法都支持了這一觀點。如《濟南市人民政府關于印發濟南市有雇工個體工商戶參加工傷保險暫行辦法的通知》（濟政發[2010]14號）規定，本市行政區域內依法取得營業執照的有雇工的個體工商戶，應按規定為符合法定勞動年齡的全部雇工（含雇主）辦理工傷保險。青島和杭州也明確，工傷保險參保主體包括個體工商戶雇主在內。

2 應保盡保的政策建議

2.1 開通工傷保險獨立繳費系統

為實現工傷保險的應保盡保，職工在兩家用人單位同時就業的，第二家用人單位應該單獨為職工繳納工傷保險費；建筑、礦山等危險程度較高的勞動崗位，應允許優先為職工獨立繳納工傷保險費，而不受“統一征收”的限制；非全日制勞動者也應允許自主繳納工傷保險費。由于非全日制勞動者可以不簽訂書面勞動合同，工傷保險經辦機構在粗線條審核后就可為其辦理繳費事項，而不必嚴格審查勞動合同。對于已經實行“三險一票”或“五險一票”捆綁式征繳的地區，也只是開發一個單獨繳納工傷保險費的程序而已，技術層面上沒有任何難度。

此外，獨立繳納工傷保險費，一些省市前期也提供了可供借鑒的實踐經驗。如《沈陽市勞動和社會保障局、沈陽市地稅局關于進一步強化工傷保險擴面工作的通知》（沈社發[2006]39號）規定，對于不屬于養老保險參保范圍的企業可以只征繳工傷保險費，對屬于養老保險參保范圍，暫無力繳納養老保險費的企業，可以先征繳工傷保險費。《海南省部分行業企業單獨計算繳納工傷保險費辦法》也規定，全省范圍內難以直接按照工資總額計算繳納工傷保險費的建筑施工企業、小型服務企業和小型礦山企業等可按照該辦法的標準和要求，為全部從業人員單獨計算繳納工傷保險費，施工總承包單位應當在開工前一次性繳納整個工程期間的工傷保險費，建設單位在辦理施工許可手續時，未能提交工傷保險參保有效證明的，建設行政部門不予核發建筑施工企業安全生產許可證。

2.2 個體工商戶雇主自主決定自身參保問題

《工傷保險條例》規定有雇工的個體工商戶應當為全體雇工繳納工傷保險費，其立法本意是保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的雇工獲得醫療救治和經濟補償，分散雇主的工傷風險，雇主參加工傷保險并不在法規的強制范圍之內。因此，地方規章也不應突破《工傷保險條例》的強制范圍，要求雇主必須參加工傷保險，是否參加工傷保險可由個體工商戶雇主自主決定。

根據《個體工商戶條例》，個體工商戶可以個人經營，也可以家庭經營，營業執照登記的經營者姓名并不一定是必然和唯一的實際經營者，有可能是夫妻、父子或多名家庭成員共同經營，如果個體工商戶雇主選擇參加工傷保險，在從事生產經營過程中一旦發生傷亡事故，工傷保險基金可保障受害人及時得到救治并有效分散風險。當然，正因為“個體工商戶可以個人經營，也可以家庭經營”的特點，會對工傷認定中的工作時間、工作場所和工作原因三要素的把握帶來一定難度，各級工傷保險行政部門在工傷認定過程中必須依據本地實際制定切實可行的辦法，避免工傷保險基金流失。此外，個體工商戶雇主的收入不同于一般企業的工資總額，因此其繳費費率可按照營業面積或實際收入等確定。

[1]人力資源和社會保障部.社會保險基金先行支付暫行辦法（人社部令第15號）[Z].2011,6.

[2]吳春明.警惕先行支付與侵權賠償責任的沖突[N].中國勞動保障報，2012-6-22.

[3]山東省統計局.山東省統計局2010年統計年鑒[M].北京:中國統計出版社,2012.

[4]國務院.工傷保險條例(國務院令第375號）[Z].2003.

[5]勞動部.關于貫徹執行《中華人民共和國勞動法》若干問題的意見（勞部發[1995]309號）[Z].1995.

[6]廣西壯族自治區人民政府辦公廳.廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于有雇工的個體工商戶參加工傷保險有關問題的通知（桂政辦發[2010]38號）[Z].2010.

[7]云南省勞動保障廳.關于有雇工的個體工商戶參加工傷保險有關問題的辦法(云南省勞動保障廳公告第6號)[Z].2007.

[8]青島市人民政府.關于有雇工的個體工商戶參加工傷保險有關問題的通知(青政發[2008]12號) [Z].2008.

Constraints of Industrial Injury Insurance Should be Guaranteed and Its Countermeasures

Chunming Wu (The Zhangqiu Municipal Human Resources and Social Security Bureau, Zhangqiu, 250200)

Including the restriction factors of the industrial injury insurance Yingbaojinbao: the establishment of the dual labor relations workers cannot employers at the same time participating in two; part-time workers cannot separate insurance; some industries and enterprises can not separate insurance; individual industrial and commercial households employer insurance is still controversial. Therefore, we should open the work-related injury insurance independent payment system as soon as possible, and to allow the individual industrial and commercial households employers decided its insurance autonomy.

industrial injury insurance, insurance, restricting factors, countermeasures

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.18

2013-1-24

吳春明，山東章丘市人力資源社會保障局局機關主任，主要研究方向：勞動關系、社會保障。