人社部門管理醫療保險的十條理由

鄭秉文

（中國社會科學院世界社保研究中心 北京 100007）

人社部門管理醫療保險的十條理由

鄭秉文

（中國社會科學院世界社保研究中心 北京 100007）

關于理順醫療保險管理體制的問題，我認為新農合應該從衛生部拿出來，合在城鎮職工醫療保險和城居保里面，放在一個部門，由人社部來管，這樣更符合我們國家的國情、事物的本質和規律。

醫療保險；三保合一；管理體制

整合醫保制度職責和重新考量新農合的管理和隸屬，是五年前實施“國務院機構改革方案”的繼續，是深化和推進“大部制改革”的一個重要舉措，對此，中央決心將新農合與另外兩個醫保制度（城鎮職工醫保和城鎮居民醫保）統一起來由一個部委管理：或由人社部管理，或由衛生部（衛生和計劃生育委員會）管理。

我認為，新農合應由人力資源和社會保障部來負責管理。以下10個方面可以說明我的觀點，即應由人社部來負責。

第一，是由社會主義初級階段的性質決定的。我國將長期處于社會主義初級階段，于是，長期處于主導地位的必將是醫療保險制度，而不是以財政為基礎的醫療福利制度，這是確定新農合制度由哪個部門管理的一個主要判斷。這樣，由人社部門來管理新農合就比衛生部門來管理更加符合這個保險制度的本質和地位。

第二，是由社會保險合并管理的規律和趨勢決定的。所有的社會保險險種的最佳管理模式是合并管理，目前世界各國的改革趨勢是這樣，中國也是這樣。比如，五險合一管理正在進行之中，因此，統一劃歸人社部管理是自然而然的事情。

第三，是由醫改與醫保之間的差異性決定的。醫改是醫改，醫保是醫保，醫保既從屬于醫改，但又有別于醫改。因此，二者不能混淆（目前很多主張分離管理的觀點將二者混淆起來），不能用醫改的邏輯和眼光去看待和對待醫保。所以，醫改應歸口于衛生部門，而醫保應歸口于人社部門。

第四，是由“新農合”的制度本質決定的。新農合的核心問題是保險制度的創新問題，其次才是醫療體制問題，更不是醫療的技術問題。所以，世界各國的最大難題在于醫療的保險制度創新，而不在于醫療本身的體制與技術問題。鑒于這個認識，人社部作為社會保險的主管行政部門，對社會保險的制度創新、制度運行和制度改革是更為專業一些，更能符合新農合的制度本身。

第五，是由醫療保險的若干特征決定的。作為社會保險的一個主要項目，與其他險種相比，醫療保險的信息不對稱更加嚴重，道德風險的識別成本和管控成本更加高昂，第三方支付和逆向選擇的特點更為明顯。這些難題都是目前世界各國社會保險需要克服的，也是幾十年前出現的“有管理的醫療”（managed care）這個新型的委托代理形式的主要起因（比如，美國的MHOs），所以，解決這些困境的框架主要還是保險學的，而不是醫學的和衛生學的各種工具。因此，由人社部管理更符合實際。

第六，是降低和控制社會保險行政管理成本所決定的。從經辦機構的規模經濟來看，人社部目前管理的各項社會保險是一個現成的提供社會保險的公共服務系統，所有社會保險項目使用一個派送服務體系更為有效，這樣可節省管理成本和行政成本。理論上講我們目前有五大險種，但實際上在操作中管理的險種有16個以上，它們分別是：城鎮企業職工養老保險、事業單位養老保險、事業聘用人員養老保險、新農保、老農保、失地農民養老保險、城鎮職工醫療保險（包括公務員和事業單位）、城鎮居民醫療保險、公務員醫療補助、新農合、城鎮職工失業保險、事業單位失業保險、企業職工工傷保險、機關工傷保險、城鎮職工生育保險、機關生育保險，等等。沿海有的發達地區或開發區等，他們為流動人員建立了五險合一的一攬子“綜合保險”，農民醫療保險也含在里面，難以剝離出來。

第七，是大力推進新型城鎮化的歷史進程所決定的。新農合如果離開人社部將不利于城鎮化進程。目前城鎮化率大約是53%左右，未來幾十年里，我國城鎮化速度每年大約提高一個百分點，即每年大約有上千萬人的身份需要轉移到城鎮來，身份轉換必定帶來醫保制度的轉換。如果將新農合分離出去，將不利于新型城鎮化的展開，即不利于建立城鄉統籌的社保制度，反倒加深了城鄉制度的鴻溝。

第八，是應對人口老齡化的發展趨勢所決定的。由于實行計劃生育等原因，人口老齡化來勢洶洶，比任何發達國家都嚴峻。醫保制度與養老制度之間的“距離”越近越好，越近就越容易將來有一天在這兩個制度的末端聯合建立起一個“長期照護計劃”（簡稱“長照計劃”），離得越遠就不容易協調建立“長照計劃”。可以這樣預見，未來某一天建立起一個長照保險計劃，這是遲早的事情。

第九，是醫療保險制度控制費用的約束所決定的。毫無疑問，由人社部統一管理醫保制度將有利于控制費用的增長，包括新農合。醫療保險制度控制費用的一個重要領域是其“資本有機構成”的提高，即醫療設備的購買和更新是醫保費用增長的一個重要原因，也是世界各國醫保成本上升的一個重要原因，其中重復購置和過度醫療等問題難以根除。毫無疑問，對于醫院和醫藥的管理而言，人社部相對于衛生部來說顯然是屬于外部，或者說相當于“第三方”，這將有利于緩解和控制醫療費用不斷增長的趨勢，有利于監管。

第十，是建立服務型政府的需要所決定的。由人社部管理將有利于建立服務型政府。社會保障是建立服務型政府的一個重要窗口，截至目前，全國地市級以上人力資源社會保障部門普遍建立了政府網站，幾乎所有地級以上城市開通了“12333”專用公益服務電話號碼，并且三分之二以上的地級市建立了有技術平臺支持的電話咨詢服務中心或統一的電話咨詢服務中心。所有這些，都是服務型政府的一個窗口。長期看，新農合納入到人社部建立的這個統一政府服務平臺，不僅有利于控制后臺的金保工程的投入（避免重復投入和重復建設），還有利于提升政府的形象。否則，部門之間的不協調將有可能導致“投入增加了，服務下來了”的公共形象，更重要的是有利于方便群眾（比如社保卡的功能）。

Ten Basis of the Administration of Medical Insurance by the Ministry of Human Resources and Social Security

Bingwen Zheng (The Centre for International Social Security Studies at Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,100007)

In order to solve the problem of the medical insurance management system, it will be more rational and closer to our country’s basic condition to separate the new rural cooperation program from the Ministry of Health, and combine it together with urban residents medical insurance and urban worker medical insurance, give the power of administration of this combined insurance to the Ministry of Human Resources and Social Security.

medical insurance, the combination of the three insurance, management system

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-10-2

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.4

2013-4-20

鄭秉文，中國社會科學院世界社保研究中心主任，教授，博士生導師，主要研究方向：西方經濟學，市場失靈，福利國家，社會保障制度比較，社保基金投資和企業年金等。