關于大學章程制訂中法律地位、外部關系與內部治理結構的思考

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）第四十條“完善中國特色現代大學制度”中專文論述大學章程建設，明確提出“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。《綱要》第六十四條要求大力推進依法治校，“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校。” 2012年初，教育部31號令發布，教育部政策法規司負責人表示，今年要推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，“高校的舉辦者、主管教育行政部門應按照政校分開、管辦分離原則，以章程明確界定與學校的關系，保障學校的辦學自主權。”

三十多年來，我國高等教育取得了舉世矚目的成績，但距離人民滿意的教育、距離國際上有較強競爭力的教育還有很遙遠的距離。概言之，中國高等教育的癥結體現在兩個方面：一是大學的行政化傾向；二是大學的市場化傾向，大學匍匐在即時市場需求之下，成為職前培訓機構。有識之士對此反思已經很多。藉著“啟動高校章程制定”的契機，實行政校分開、重塑“政府與大學”關系，對中國高等教育改革和發展有著十分重要的意義。在社會轉型和高等教育改革的交匯點，大學章程建設承載著一份推進大學改革的使命。現代大學制度下大學章程包含兩個核心內容：規范和調節大學與政府、立法機構、社會相關利益主體之間的關系；大學作為一個組織有序運行所需內部治理規則。 然而，從2005年以來我國一些大學開始訂立大學章程的實踐探索來看，尚存在千校一面、理念不明、概念不清、程序不規范、核心問題繞著走、章程定而不用等問題，需要引起學校、政府、立法機構、法學界各方的重視。

歷史脈絡中的大學章程

大學是一種知識制度，專司知識的生產、整理、保存和發展。大學誕生于12世紀的歐洲，大學的誕生是一個重要文化演化事件，從此知識突破修道院，大學出現了。[1]從經濟學視角看，大學是分工深化和城市興起導致更為專業化的知識部門出現的結果。伴隨著一種更有效率的專業化組織的誕生，規范其與世俗權力機構關系及其內部規則的大學章程也應運而生。根據特許機構不同，大學分別有教皇特許、王室特許、教皇和王室共同特許幾種類型。大學誕生和發展的歷史，既是一部外部權力（教皇、王室、所在城市行政當局）施加自身影響力的歷史，也是一部大學爭取大學自治和規范治理的歷史。

啟蒙時期以來，伴隨著宗教改革， 教權漸漸淡出，王權走上前臺，大學的特許狀授予權成為一項皇家特權（ Royal Prerogative）。英國樞密院作為御前會議的遺存， 負責大學特許狀的審批、修訂過程。作為大學設立的憲章性文件， 英國大學皇家特許狀對大學內部治理架構和法人治理相關制度安排作出了框架性的規定 ：準予成立， 賦予大學特許法人地位；確認質量保證能力， 授予高等教育機構大學資格；建立大學內部法人治理架構等。[2]工業革命的興起迅速改變著社會結構，大學的社會作用發生轉變，大學演變為研究和教學的發源地，從教化和信仰的傳播者擴展到服務于國家利益和經濟社會發展的職業訓練。

美國是現代大學濫觴之地。工業革命以后，世界經濟重心逐漸由歐洲向北美轉移，大學的中心發生了類似的變化。殖民地時期的大學模式可以追溯到兩種歐洲大學傳統——學生大學和教會主導的教師大學。殖民地時期的美國大學章程源于英國王室或殖民地議會頒發的特許狀。特許狀規定了美國學校管理、教師聘任等內容， 以法律的形式確認了學校存在的依據。[3]美國建國后，州議會的立法許可逐步取代殖民地時期的英王室特許權，創辦私立高校要得到當地州政府的批準。進入工業化時期以后，國會通過的兩個重要法案對美國高等教育產生了重大影響：一是前面提及的《贈地學院法案》（College Land Grant Act）[4]推動贈地學院的興起；二是第二次世界大戰結束時期通過的《退伍軍人安置法案》（Serviceman’s Readjustment Act）推動高等教育大眾化。 1945年以后的高等教育大眾化，州經費在大學經費中占有比例越來越大，州政府對高等教育的影響加深，范圍愈加廣泛：頒發辦學許可、提供經費、管理大學、制定勞動關系的一般法律等。但州對大學的干預仍然是有邊界限制的，1990年密歇根州最高法院議會在對大學提供經費的時候可以提出附加條件，但是要以不干預大學的管理為限度，因為這些權力是憲法賦予大學的。[5]上述歷史回顧中，我們看到世俗化進程如何改變著大學的設立和大學章程制定。大學章程必須對世俗化進程中大學使命的重審和擴大做出響應。大學出現了幾個多少有些矛盾的目標：培養客觀判斷的良好公民、追求真理、培養勞動力，也就是美德、理性、實用三大目標。

通過大學和大學章程的歷史考察，我們得到一些啟示：第一，大學章程是大學組織歷史演化的產物，制定大學章程表面上是人為制定文本條款，而實質上是“發現”“再現”大學辦學的規律性規則集合。第二，大學章程需要對外部政治經濟環境做出響應和調整。第三，大學嵌入于社會網絡結構之中，大學章程不僅僅是一個科層組織內部管理規章，而且它是用來保障實現大學使命，落實大學功能的社會性制度安排。保持大學自治和自主辦學是大學章程永恒的使命。第四，大學章程的制定需要大學、教育行政部門參與，由中央或地方最高世俗權力當局（中央和州議會）批準，以體現大學自治的目標，確立大學章程的權威性和嚴肅性。第五，大學章程所確立的核心治理結構，關鍵在于擴大決策的信息基礎。

大學章程的法律性質和法律地位

大學章程，要在明確大學法律地位的基礎上，厘清大學與政府及其他社會機構、大學與師生員工的權利義務關系，從而作為大學治理的一個重要依據。當大學與其他社會機構成為以所有權、契約、侵權損害賠償為代表的平權型法律關系時，是作為民事主體出現的，主要基于民事法律制度，享有民事權利、履行民事義務、承擔民事責任；當大學與政府形成以行政管理為代表的權力服從型的法律關系時，大學是作為行政相對人的角色出現的，此時大學需遵守行政法律制度，接受政府的行政管理、指導和監督；當大學對其內部師生員工進行管理時，大學實際上行使的是《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）所授予的行政權力，而《教育法》《高等教育法》屬行政法的范疇，此時大學應該是行政法上的法律法規授權的組織，在法律、法規授權范圍內行使部門行政職權。

大學章程是高校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。大學章程的法律性質和法律地位的確立需以大學法律地位為研究基礎，同時也為實踐中大學章程的建設提供理論依據和理論支撐。與大學法律地位相適應，大學章程的法律性質也具有多重性。對外，大學與政府力求在某種程度上達成平衡，對雙方的權利義務關系進行清晰的界定，有利于賦予政府有限的權力，劃分政府干預高校辦學的邊界，保障大學辦學自主權的實施；大學章程也是自治的“憲章”，對組織機構、職責范圍、領導機制等內部治理結構問題作出了規定，是大學進行自治的規則和依據；對內，相對于師生員工來說，大學在行政法授權范圍內行使行政職權，章程應對大學行使行政職權的方式、范圍、流程等進行規定。由此可見，章程應兼具“契約性”“自治法性”與“公法性”。

大學章程的法律地位是指大學章程在國家教育法律法規體系以及學校內部規章制度中的位階。對于教育行政法律法規而言，大學章程一方面處于“下位法”的地位，國家法律法規是制定大學章程的依據，大學章程中不得與之抵觸；另一方面，教育行政法律法規與大學章程是一般與特殊的關系，[6]以《高等教育法》為例，其只能就高等教育領域一些基本的、共性的事項作出規定，而無法顧及每所大學的辦學特殊性，而大學章程正是結合學校實際作出較為具體化的規定，彰顯大學辦學特色。對于大學校內規章制度體系而言，大學章程處于“憲章”地位，一方面體現為“最高法”，校內任何規章制度都須以大學章程為直接依據；另一方面體現為“綱領法”，它僅對學校重大的、基本的統領性事項作出規定，例如，辦學宗旨、培養目標、領導體制、組織機構、教職員工的權利義務等，而無法對大學辦學過程中的方方面面作出更加細致的規定，這需要由大學內部各項規章制度來具體化。

在現代大學制度觀照下我國大學章程制訂中存在問題分析

目前，我國大多數公辦高校還沒有章程，已經頒布大學章程的也存在有章不用的狀態。出現這一狀況的原因，從法律層面來看，大學章程是自《教育法》和《高等教育法》頒布后才開始規定的，按照法不溯及既往原則，在兩部法律頒布實施之前，大學章程并不是成立大學的必備條件，同時即使制定了大學章程，也對大學沒有直接的法律約束力。[7]因此，我國絕大部分高校的大學章程制定工作都具有滯后性。從實踐層面看，教育行政部門、立法機構和大學本身對大學章程的認識不到位，沒有把章程建設作為一項重要的規章制度來對待，這與《教育法》《高等教育法》所規定的，章程是衡量一所大學設立、依法辦學、依法管理的必備條件相去甚遠；[8]另一方面，大學本身對大學章程的建設工作認識不足，在整個高校治理結構中并未將章程放在一個至關重要的位置，大學辦學者沒有充分認識大學章程在大學辦學過程中的重要意義，沒有制定大學章程的愿望和動機。

從文本來看，大學章程一般涉及名稱、宗旨、校董會、校務委員會人員組成和權利職責、學術委員會/評議會人員組成和權利職責、教務委員會人員組成和權利職責、學院和研究所、教師及職員聘任、職責和薪酬、學位授予等。各大學的章程各有特色，但基本可歸納為三大內容：章程制定主體、相關主體間權利義務、大學組織內部治理。目前我國大學章程建設中存在的問題表現在：第一，大學章程的法律地位不明確。大部分高校章程只規定了制定依據，且在制定依據的表述上不盡一致。這直接影響大學章程法律地位的合法性以及當大學章程違反“上位法”規定時的司法審查。“貌似具有法律效力，但實質仍舊是學校行政規章，司法機關、其他政府部門、社會機構以至受教育者，并不承認其法律效力。”[9]當涉及到法律訴訟時，司法機關依然受理本應該由大學章程處理的糾紛。大學章程之“最高法”“根本法”的地位并未得到明確闡釋和凸顯。這于高校法治秩序之構建以及教師、學生合法權益之保障是十分不利的。 第二，大學章程并未明確界定對外、對內多重法律關系。大學具有三重法律地位，通常當它與政府和其他社會組織開展交往時，形成以平權型為特征的民事法律關系。在行政法律關系下，政府的行政管理權與大學的自主辦學權如何劃分，二者的權力范圍如何，需要在章程中加以明確，而現實中的章程則鮮有體現。此外，大學與其他社會組織的交往日益緊密（如社會組織的捐資助學），這些外界主體如何參與學校管理、如何對學校辦學進行監督，多數大學章程也未作出規定。我國大學章程對大學與師生員工之間的權利義務關系規定較為籠統，多數章程僅對教師、學生之權利做宣示性規定，對權利的實現方式或渠道并未保障。第三，大學章程并未完整闡釋大學內部治理結構。學術權力與行政權力都是大學治理中的重要環節，學術自由和學術民主應當是現代大學的基本價值取向。大學章程應力求賦予大學內部行使行政權力的組織更多的職權，例如學術委員會、教授委員會等，以保障大學學術民主和自由的基本價值的實現。但我國現有大學章程大多都是對各個組織的職權職責進行概括性的表述，并未闡明行政權力和學術權力的界限劃分，行政化色彩仍然十分顯著。第四，大學章程缺乏程序性條款。目前大學章程制訂中呈現“重實體、輕程序”的特點：一是章程的制訂主體、制訂和修改程序尚未明確。二是章程缺乏對權力行使的程序性規定。三是大學章程的救濟程序缺失。

當前大學章程制定需處理好的幾個核心議題

我國大學章程建設的特殊性在于，“先有大學，后有章程”。作為經濟社會轉型的一個組成部分，大學從政府全面管制走向自主辦學。2005年以來我國先后有幾所大學探索大學章程制定，如2005年的《吉林大學章程》 ；2006年的《上海交通大學章程》《廣東外語外貿大學章程》；2008年的《中國政法大學章程》《華中師范大學章程》。研究發現，這些大學章程更大程度上屬于大學內部規章而不是現代大學制度意義上的大學章程，其中如下幾個核心議題尚需面對和處理好。

1.將大學章程納入立法機構的立法程序。大學章程涉及組織內部治理但不能視為簡單的內部規章，在轉型社會，大學章程尤其需要重視對大學與政府間關系的界定。這意味著，真正意義上的大學章程不是大學自身，也不是教育行政主管部門可以制定的。因此有必要將大學章程的批準交由全國人大和省級人大立法程序，通過的大學章程具有相應的法律地位。這一舉措與《綱要》所要求的“推進政校分開、管辦分離”的精神是一致的。

2.重塑政府與大學間關系。政府與大學的關系需與《教育法》《高等教育法》和《綱要》的要求相一致，核心問題是政府對大學的資助和撥款方式、大學校長遴選機制和程序、建立大學理事會或董事會等。戰略思路已經明確，及時“推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權，建設現代大學制度”需要探索和創新的是“探索學校理事會或董事會發揮積極作用的機制”。

3.董事會、黨委集體和校長及其行政團隊的組成、遴選和權責界定。建設現代大學制度，在國內沒有現成的實踐形式可以照搬。《綱要》要求高等教育改革要“探索政校分開、管辦分離實現形式”，“探索學校理事會或董事會、學術委員會發揮積極作用的機制；全面實行聘任制度和崗位管理制度”。而世界一流大學治理的一般規律是形成董事會、行政團隊、學術評議會合作制約關系。在政府作為出資主體的前提下，黨委領導下的校長負責制如何與現代大學制度所要求的董事會、評議會、校長及其行政團隊治理結構相兼容，探索擴大黨委決策中的董事會成員或黨委通過董事會實行領導；落實大學校長對行政團隊的人事權；落實管理重心向院系下移，大學章程必須作出回答。

4.重塑學術權力和行政權力間關系。大學內部的行政與學術是內部治理的核心。我國大學內部治理的基本現實是學術權力和行政權力失衡，學術權力式微。處理二者關系的基本思路是：落實教授治校，學術權力重在決策，行政權力重在執行，關鍵在于落實校長及其行政團隊的職業化。校長是行政首席執行官，校長和行政人員為服務于學術事務而介入決策事務，而重大決策均需教授委員會介入，且凡涉及學術的決策交由學術決策機構（學術委員會/教授會/評議會）。在管理實踐中，在行政權力、行政機構、行政決策與學術權力、學術機構和學術決策之間做出清晰的界分有時是困難的，因此有必要恪守“凡重要決策均需教授委員會參與”的準則。在議事決策時，由教授委員會主導下有部分行政官員和各學院院長參加的委員會決策（校務委員會）是實現教授治校的基本途徑。

5.從宣示性權利到可訴性權利。正如一個國家的憲法，重要的在于落實和可執行。如果大學章程制定最后以各大學執行一個宣示性文本告終，那是大學章程的失敗。大學章程規范各利益相關主體間的權利義務關系，當權利義務關系未得到保障時，當事人應可以利用章程進入訴訟程序，這就要求章程既要有戰略高度，又要詳實具體，可執行、可落實。[10]

總之，大學章程建設是建立現代大學制度、落實依法治校的重要環節，大學章程背后蘊含著法治理念和法治精神。大學法律地位是研究大學章程的邏輯起點。大學章程的性質、地位等理論問題彰顯著大學與政府、社會的多元法律關系。在建立現代大學制度的背景之下，政府與大學以權力服從為表征的行政管理關系隨之改變，政府回到自身行動邊界，并賦予大學更多的辦學自主權，政府與大學關系的法治化亟待大學章程予以明確。同時，大學章程須是“良法”，內容應符合上位法的規定，符合高等教育辦學規律，彰顯大學使命。大學章程還應是大學的自治綱領，是實現大學自治的制度保障。概言之，大學章程應明確規定“黨委領導、校長負責、教授治校”；明確校、院二級管理體制；暢通社會參與與監督機制；規定師生之權利義務，暢通師生訴求表達渠道，保障師生員工的合法權利。此外，大學章程建設還應改變“程序缺失”的現狀，在制訂和修改程序、重大權力行使和行政決策程序、以及權利救濟程序上，打造實體與程序協調并重、相輔相成的良好局面。

參考文獻：

[1]中世紀學者行會，更多指以教授和學習知識（特別是醫學、法律和宗教知識）謀生的學者組成的法人團體組織，它的早期形式如博洛尼亞大學學生組織的“同鄉會”（nation）。

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[3]劉承波，大學治理的法律基礎與制度架構： 美國大學章程透視[J].國家教育行政學院學報，2008，5.

[4]1862年贈地學院法案（1862 Land—Grant Act），在國內，通常稱之為莫雷爾法案（Morrill Act）。

[5]A .科恩，美國高等教育通史[M]. 李子江譯.北京：北京大學出版社，2010.333.

[6]米俊魁.大學章程與高等教育法等概念的辨析[J].教育與現代化，2007，9（3）：27.

[7]王大泉.我國高校章程建設的現狀與路徑[J].中國高等教育，2011，9：16.

[8]2011年11月28日教育部頒布31號令，《高等學校章程制定暫行辦法》，該辦法于2012年1月1日執行。

[9]熊丙奇.談如何依法制訂大學章程[J].中國高等教育.2011，8.

[10]大學章程的文本比較研究表明，美國大學章程的篇幅要比我國的長，詳盡的程度要比我國的高。從章程的文本結構上看，兩國間存在很大差別。張蘇彤.大學章程的國際比較[J].中國高教研究，2010，10.

[11]哈斯金斯，大學的興起，上海世紀出版集團[M].2007.14； H .里德-西蒙斯，歐洲大學史第一卷[M].張斌賢、程玉紅等譯.石家莊：河北大學出版社，2008.26.

（作者系首都經濟貿易大學黨委書記）

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