農(nóng)民工融入城市社區(qū)政策的分析與對(duì)策建議

摘要 農(nóng)民工融入城市已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。2012年1月，民政部出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》，首次描繪了農(nóng)民工參與社區(qū)生活的“路線圖”。這是中央關(guān)于農(nóng)民工融入社區(qū)問(wèn)題下發(fā)的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)政策文件。讓農(nóng)民工融入城市社區(qū)是一條艱難的道路，存在著許多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和障礙，這些政策是否能夠落實(shí)到位，讓農(nóng)民工真正的融入城市社區(qū)，需要得到社會(huì)各個(gè)部門(mén)，不同社會(huì)群體的支持。本文首先對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)略的說(shuō)明，然后分析了政策的特點(diǎn)以及實(shí)施的困難和障礙，最后根據(jù)這些問(wèn)題提出了對(duì)策建議，以期對(duì)農(nóng)民工融入城市社區(qū)有所裨益。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工 城市社區(qū) 障礙 對(duì)策

城市農(nóng)民的利益保護(hù)問(wèn)題是當(dāng)今重要的社會(huì)問(wèn)題之一。讓農(nóng)民工融入城市也是“十二五”時(shí)期的重要建設(shè)內(nèi)容。民政部出臺(tái)的這一政策反映了政府對(duì)于這一問(wèn)題的高度關(guān)注。

一、政策的內(nèi)容

《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》指出，促進(jìn)農(nóng)民工與城市居民和睦相處，盡早盡快融入城市生活，既是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、深化和諧社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)，也是維護(hù)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。它充分借鑒了社區(qū)融合領(lǐng)域的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，深入總結(jié)各地社區(qū)農(nóng)民工服務(wù)管理工作的實(shí)踐創(chuàng)新，提出了當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)民工融入社區(qū)工作的五項(xiàng)任務(wù)：

一是構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺(tái)。以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向，整合延伸到社區(qū)的人口、就業(yè)、社保、民政、教育、衛(wèi)生、文化以及綜治、維穩(wěn)、信訪、法律服務(wù)等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，將農(nóng)民工服務(wù)管理納入其中。二是落實(shí)政策扎實(shí)做好農(nóng)民工社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作。三是切實(shí)保障農(nóng)民工參與社區(qū)自治的權(quán)利。在本社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《城市居民委員會(huì)組織法》選民資格條件的農(nóng)民工，由本人提出申請(qǐng)，經(jīng)社區(qū)選舉委員會(huì)同意，可以參加本社區(qū)居民委員會(huì)的選舉。四是健全覆蓋農(nóng)民工的社區(qū)服務(wù)和管理體系。將涉及農(nóng)民工切身利益的勞動(dòng)就業(yè)、公共衛(wèi)生、住房保障、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、社區(qū)矯正、安置幫教、法律援助、優(yōu)撫救濟(jì)等社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目逐步向農(nóng)民工覆蓋。五是大力發(fā)展豐富多彩的社區(qū)文化生活。

二、政策的特點(diǎn)

從已公開(kāi)的《意見(jiàn)》，還有相關(guān)報(bào)道資料來(lái)看，許多內(nèi)容都還是屬于方向性、指導(dǎo)性意見(jiàn)，并沒(méi)有相關(guān)的更為詳細(xì)和更具操作性的實(shí)施細(xì)則，這樣的特點(diǎn)最容易造成政策不能落到實(shí)處，責(zé)任主體和分工不明確。通過(guò)閱讀相關(guān)資料，我認(rèn)為，這些政策主要存在以下問(wèn)題：

一是關(guān)于農(nóng)民工融入城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)難以判定。政策的內(nèi)容中提到要全面融入，包含了就業(yè)、社保、民政、教育、衛(wèi)生、文化等各個(gè)方面。但是在每一個(gè)方面達(dá)到什么樣的程度才算融入了城市社區(qū)沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。經(jīng)濟(jì)生活和日常生活的融入可以通過(guò)收入這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而心理和情感上的融入?yún)s無(wú)法用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理這三個(gè)層次又是依次遞進(jìn)又相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。做到完完全全的融入，實(shí)屬不易。

二是政策內(nèi)容全面廣泛，但都是從宏觀的角度加以概括的，責(zé)任主體不太明確，同時(shí)缺少相關(guān)規(guī)章制度保證和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。提出構(gòu)建以社區(qū)為載體的農(nóng)民工服務(wù)管理平臺(tái)，做到全方位的融入，這一前提是農(nóng)民工所在的社區(qū)的管理是非常到位的，社會(huì)保障相關(guān)體系比較完善才能做到。只有社區(qū)這一個(gè)責(zé)任主體，勢(shì)力太單薄。同時(shí)社區(qū)這一載體行為做的好不好，規(guī)范與否，也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督。關(guān)于農(nóng)民工融入城市社區(qū)的一些規(guī)章制度也未出臺(tái)，沒(méi)有可以依據(jù)的相關(guān)制度保障，許多社區(qū)的做法可能都還在嘗試中，最終的效果也需要實(shí)踐去檢驗(yàn)。

三、政策實(shí)施的困難

讓農(nóng)民工融入城市，需要長(zhǎng)期的努力。雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策，解決這一問(wèn)題有了希望，但是也應(yīng)看到實(shí)施過(guò)程中存在著很多的困難和障礙，表現(xiàn)在：

1、戶籍制度尚未解。

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使社會(huì)成員的教育權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)以及社會(huì)保障等都與戶籍制度相掛鉤。單單是這個(gè)戶籍制度就非常棘手，農(nóng)民工在融入到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中遭遇到的排斥，在很大程度上是由于戶籍制度造成的。大多數(shù)的農(nóng)民工雖然長(zhǎng)期在城市工作，但戶籍仍保留在農(nóng)村，因此許多社會(huì)保障項(xiàng)目由于身份的差別而將他們拒之門(mén)外，卻由于沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶不能享受?chē)?guó)家有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)、單位福利等待遇，因此仍被屏蔽在社會(huì)保障體系之外。即便是農(nóng)民工想把戶口簽到城市，也會(huì)遭遇許多難題，一直以來(lái)，都有這樣一個(gè)說(shuō)法“在城市買(mǎi)戶口”，如果工作上沒(méi)有要求簽戶口，城市里也沒(méi)有什么直系親屬，想要在城市里落戶就非常困難了。

2、城市社區(qū)居民能否真心接納和尊重農(nóng)民工。

城市管理者思想觀念上受城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)分治的影響很深，對(duì)農(nóng)民有一種根深蒂固的偏見(jiàn)。他們會(huì)擔(dān)心農(nóng)民工進(jìn)城會(huì)帶來(lái)住房緊張、交通擁擠、勞動(dòng)力供求矛盾加劇、衛(wèi)生狀況臟亂差、社會(huì)治安惡化等一系列社會(huì)問(wèn)題。某些管理者將城市中目前存在的失業(yè)率、犯罪率和工傷事故率較高等社會(huì)問(wèn)題歸咎于農(nóng)民工。進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)農(nóng)民工的抱怨、排斥和歧視。現(xiàn)在政府正努力解決農(nóng)民工融入城市這一問(wèn)題，那么城市社區(qū)管理者，居民能否從心底里真正的接受和尊重他們呢？怎樣才能化解和消除一些歧視和偏見(jiàn)問(wèn)題，做到完全接納，也是一個(gè)難點(diǎn)。

3、農(nóng)民工的流動(dòng)性增加了社區(qū)管理的成本。

以社區(qū)作為載體，讓農(nóng)民工融入城市，還存在著在社區(qū)管理的問(wèn)題。考慮到農(nóng)民工的流動(dòng)性這一點(diǎn)，就能夠看到社區(qū)管理的成本必然會(huì)增加。雖然農(nóng)民工在城市中的生活經(jīng)歷不斷地給他們帶來(lái)價(jià)值觀、行為方式的變化，但他們的鄉(xiāng)土意識(shí)和傳統(tǒng)觀念卻根深蒂固，與從小生長(zhǎng)在城市的市民相比，進(jìn)城農(nóng)民工普遍十分重視和懷念故土，其進(jìn)城的主要目的是為了賺錢(qián)、見(jiàn)世面和學(xué)技術(shù)，通過(guò)打工積累一定資金后最終要回到家鄉(xiāng)去成家立業(yè)、謀求發(fā)展，愿意且能留在城市的只是少數(shù)。這種流動(dòng)性再加上工作更換的流動(dòng)性，給社區(qū)管理帶來(lái)不便。如果更換了工作，所屬社區(qū)不一，這可能會(huì)造成重復(fù)管理，并且在當(dāng)今各項(xiàng)保障項(xiàng)目與措施在統(tǒng)籌層次不一的環(huán)境下會(huì)帶來(lái)更多的麻煩。

四、對(duì)策建議

（一）完善農(nóng)民工社會(huì)救助體系

在城市，農(nóng)民工主要從事的是“臟、重、累.險(xiǎn)”等本地人不愿干的職業(yè)，勞動(dòng)強(qiáng)度大，生活條件差，勞動(dòng)安全衛(wèi)生問(wèn)題突出，職業(yè)病危害非常嚴(yán)重。農(nóng)民工由于文化技能相對(duì)較低，社會(huì)資本少，更容易出現(xiàn)失業(yè)，生存困境等一系列的問(wèn)題。由于長(zhǎng)期在城市工作，在出現(xiàn)了類(lèi)似一系列問(wèn)題時(shí)，他們不愿意回到家鄉(xiāng)去尋求親戚朋友的幫助，而是堅(jiān)守在城市里靠自己渡過(guò)這些難關(guān)。農(nóng)民工的社會(huì)救助顯得十分重要，而從目前的狀況來(lái)看，農(nóng)民工既無(wú)法從城市也無(wú)法從農(nóng)村享受到社會(huì)救助。

建立和完善適合農(nóng)民工的社會(huì)救助體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，完善社會(huì)保障體系的必然要求。首先要努力建立保障農(nóng)民工社會(huì)救助的法律法規(guī)體系，這是保障項(xiàng)目有效實(shí)施的法律保障。《社會(huì)保障法》從根本上確定了人人享有社會(huì)保障的權(quán)利，規(guī)范農(nóng)民工的社會(huì)救助需要做到有法可依，違法必究。其次還需要營(yíng)造維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)救助權(quán)益的氛圍。農(nóng)民工的社會(huì)弱勢(shì)地位決定了其權(quán)益保護(hù)單靠自身力量是難以維護(hù)的，只有通過(guò)社會(huì)各界的支持和幫助才能解決，在政府政策的引導(dǎo)下，建立農(nóng)民工工會(huì)組織，利用組織的力量及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)救助的需要，雇主也應(yīng)遵守《最低工資制度》，保證農(nóng)民工的基本生活水平。

（二）提高自身競(jìng)爭(zhēng)力

說(shuō)到底，讓農(nóng)民工融入城市社區(qū)，最重要的還是要靠自身的努力，靠自己爭(zhēng)取。事實(shí)證明，農(nóng)民工自身的素質(zhì)和能力至關(guān)重要，是自身競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。農(nóng)民工長(zhǎng)期以來(lái)的弱勢(shì)地位和自身能力也是緊密相連的。目前，農(nóng)民工融入城市進(jìn)程之所以比較緩慢，在很大程度上是由于農(nóng)民工的整體教育水平不高，專(zhuān)業(yè)技能不高而造成的。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力就只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，就業(yè)空間小，使得他們難以真正過(guò)上城市社區(qū)居民的生活。

只有通過(guò)教育、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)投資獲得的資本才能隨著積累不斷升值。努力學(xué)習(xí)各方面的知識(shí)技能，各種新技術(shù)，新的交流方式能夠使他們更容易融入城市社區(qū)，得到市民認(rèn)同。在當(dāng)今競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的環(huán)境之下，只有通過(guò)自身的不斷努力，在各個(gè)方面都能做到應(yīng)對(duì)自如，才能擁有立足之地，這不僅僅是個(gè)人的生存法則，也是這一政策能否順利實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。

（三）充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用

讓農(nóng)民工融入城市社區(qū)，我認(rèn)為非營(yíng)利組織的作用是巨大的。建立農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，非營(yíng)利組織也發(fā)揮著巨大作用，例如在展開(kāi)社會(huì)救助的時(shí)候，非營(yíng)利組織既可以向被救助的農(nóng)民工宣傳政府的救助政策，也可以向社區(qū)反映農(nóng)民工群體的需求和心聲，可以起到橋梁作用，幫助城市社區(qū)管理者和農(nóng)民工群體良好溝通，增進(jìn)理解和相互支持，有利于和諧共處和穩(wěn)定。在文化方面，非營(yíng)利組織的形式多樣，能夠在社區(qū)開(kāi)展各式各樣的文化活動(dòng)，增進(jìn)社區(qū)居民和農(nóng)民工之間的文化交流與溝通，同時(shí)也有相關(guān)技能知識(shí)培訓(xùn)的服務(wù)，也可以提高農(nóng)民工的自身素質(zhì)，增強(qiáng)本領(lǐng)。現(xiàn)在，一些非營(yíng)利組織里建立了免費(fèi)的司法援助、醫(yī)療援助、教育援助等方面的農(nóng)民工救助項(xiàng)目，幫助權(quán)益受到侵害的農(nóng)民工提供申訴渠道和法律援助等等，這都非常有利于農(nóng)民工融入城市生活。非營(yíng)利組織的公益性強(qiáng)，籌資廣泛、服務(wù)靈活，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，能夠帶來(lái)慈善性的關(guān)懷和福利，也能夠幫助他們爭(zhēng)取參與權(quán)利，使他們體會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的社會(huì)價(jià)值。最終維護(hù)社會(huì)公平正義和穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。

五、結(jié)束語(yǔ)

讓農(nóng)民工真正融入城市、融入社區(qū)，路還很長(zhǎng)很長(zhǎng)。需要各級(jí)黨委政府認(rèn)真貫徹落實(shí)民政部出臺(tái)的政策文件；需要每一個(gè)城里人發(fā)自?xún)?nèi)心的接納和尊重他們；需要每一個(gè)農(nóng)民工朋友摒棄心底的自卑，積極主動(dòng)的參與城市建設(shè)、參與社區(qū)事務(wù)。現(xiàn)在，“路線圖”已經(jīng)繪好，接下來(lái)的就是不折不扣地執(zhí)行。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的道路上，農(nóng)民工只希望得到切實(shí)的改變。每一點(diǎn)看得見(jiàn)的、摸得著的小改善，都會(huì)讓人心中充滿喜悅。

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