淺論《社會保險法》的立法完善

摘要 《社會保險法》作為我國社會保障領域第一部高位階、高效力、系統而綜合性的基本法，是我國社會保障體系建設中一次重大的制度突破。本文分別就《社會保險法》的立法成就和不足，進行了具體闡述，提出了出臺配套條例、修改法律、出臺單行法律方面的立法建議。

關鍵詞 社會保險法 立法成就 分散立法

社會保險法作為我國社會保障領域第一部高位階、高效力、系統而綜合性的基本法，是我國社會保障體系建設中一次重大的制度突破。社會保險法的出臺， 對于健全和完善中國社會領域的立法具有重要意義。但是，在肯定其立法意義的同時，也應客觀認識到其立法上的不足，以預測其實施過程中可能面臨的問題和挑戰。

一、社會保險法的立法成就

《社會保險法》共計 98條，分總則、基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險、社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經辦、社會保險監督、法律責任和附則等十二章內容，與《合同法》《物權法》《刑法》等法典相較，條文不多，內容也比較簡單，但作為社會保障領域的第一部高位階的法律，也確有一些立法成就所在。

（一）構建了我國社會保險的整體法律制度框架

在《社會保險法》正式出臺之前，社會保險制度在我國已經探索和實踐了近20年，但一直缺少一部社會保險制度的基本法律來系統來規范養老、醫療、工傷、失業和生育五大險種。我國社會保障制度長期處于一種“碎片化”的狀態。在不同地區、不同部門、城鄉之間、行業之間的社保制度各不相同，規制其運行的多是一些單行條例與法規，且立法層次低。《社會保險法》的出臺，把完善我國社會保險法律框架體系作為重要制度創新目標。《社會保險法》通過確立價值取向明確、框架體系完善的社會保險制度體系，以及在法律文本中設立專章整合了相關五大險種的法規和政策，將我國整個社會保險制度用法律規范的形式固定化、創新了社會保險法律的框架體系。

（二）確立了覆蓋我國城鄉全體居民的社保體系

受我國城鄉二元發展戰略的影響，我國原有的社會保障體系， 基本不覆蓋農村， 隨著這幾年新農保、新農合等保障項目的實施和中國國力的增強， 中國已經具備了建立覆蓋城鄉的社保體系的基本物質條件。《社會保險法》確立了建立城鄉統籌的社會保險制度的法律原則，同時，提高了社會保險基金的統籌層次，明確了社會保險關系的轉移接續制度等。這無疑為我國社會保險制度朝可持續化方向發展提供了法律支撐與保障。社會保險法對城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險的模式采取了一體化的制度設計。

（三）突出了國家在社會保險中的責任

社會保險是一種公共產品，國家有義務為每一個公民提供必要的生存保障，解決公民的生存之憂，從而促進社會的穩定和發展社會保障。社會保險作為國家與個人之間的一種契約，表明了國家負有保障公民社會保險權實現的責任，國家通過頒布社會保障相關法律也即在于更好的保障公民社會權利的實現。就理論層面而言，社會保障國家責任主要體現為國家有責任建立起完善的社會保障制度，以保障公民享受社會保障的權利，也包括國家必須承擔必要的財政支出，以及通過行政手段具體實現勞動者社會保障權利。

二、社會保險法存在的劣勢與不足

（一）可操作性不強

從社會保險法的內容來看，涉及面是極廣的。在險種方面，它涵蓋了養老、醫療、失業、工傷、生育在內的所有險種；在看保險環節，社會保險法的征收、社會保險基金的管理與運營、社會保險待遇與標準、社會保險經辦機構，以及社會保險各環節的監督、法律責任等也樣樣俱全。但如此多的內容卻只有短短98個條文，就不可避免的使《社會保險法》條文粗疏，法律的可操作性大大降低。如《社會保險法》第22條規定：“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度”。但是，該法沒有對城鎮居民養老保險的繳費主體、繳費標準、繳費年限、待遇標準以及政府是否給與補助等問題作出具體的、可操作性較強的規定。

（二）授權性條款過多

在《社會保險法》12章98條條文中，授權條款共24條，約占該法總條文數量的四分之一。值得一提的是，所有的授權條款直接關系到社會保險權利的享受和義務的承擔，這些權利義務性質的條款可以說是社會保險法的核心。《社會保險法》將涉及到權利和義務的條款完全授權行政機關立法，可以說只剩下一具沒有靈魂的外殼了。正是如此，人們感覺到《社會保險法》，是一部重在強調指導思想和立法原則型的法律，而不是一部可以切實操作的法律。

（三）回避焦點問題

建立全國統籌、城鄉統一的社會保障制度是黨的十七大明確提出的目標，要實現這個目標，需要在制度設計上將社會保險覆蓋各種人群。《社會保險法》規定了廣覆蓋的原則，在具體的制度設計上，基本養老保險和基本醫療保險覆蓋了所有職工和城鄉居民，工傷保險、失業保險和生育保險覆蓋了所有用人單位及其職工。但是，令人遺憾的是，《社會保險法》第10條第2 款規定，公務員和參照公務員法管理的工作人員的養老保險的辦法由國務院規定。也就是說，公務員未被納入到統一的社會保障制度中去，其作為一個特殊群體排除在社會保險法的法律規制范圍以外，這顯然與社會保險法體現的公平與正義的立法價值與目的是相違背的。這也是《社會保險法》一個重大的立法缺陷所在。

三、完善社會保險法的立法建議

《社會保險法》是在我國社會保障制度建設未定型、未定性、未定局的背景下產生的，盡管由于受到立法理念和立法技術的限制，使其存在諸多的劣勢與不足，但是它誕生的意義大于本身瑕疵帶來的不足，如何完善當前社會保險法，為我國社會保障制度提供良好的法律指引和保障，是本文最終的目的。

（一）制定配套條例以增強可操作性

《社會保險法》諸多授權性條款，政策倡導性的過于原則的規定，使得該法的實施面臨挑戰。法律的生命力在于實施，法律不能實施，有法等于無法。因此，如何保證《社會保險法》的可操作性即為當前的主要議題之一。為了保障該法的實施，筆者認為，當務之急，是盡快出臺國務院的相關行政法規，如盡快出臺《社會保險法實施條例》。國外有的國家規定，在提出法案時，要求附有法律案通過后實施法律的具體辦法，有的甚至將法律的實施時間與實施辦法掛鉤，實施時間由實施辦法來確定。我國雖然可能無法實現上述要求，但是，在法律實施后盡早出臺實施條例還是可以做到的。

（二）適時修改法律以彌補法律之不周

《社會保險法》作為我國社會保障領域首部高位階的法律，其各種缺陷與不足是難以避免的，同時，隨著我國各項社會保險事業的不斷完善與發展，應適時地對《社會保險法》進行法律修改，如從法理上盡快完善該法：明確其社會法的定位；清晰梳理社會保險法律關系；解決公務員群體社會養老保險的無法可依的問題等等。當然，我國社會保障立法發展最終應有一部《社會保障法》，來統籌社會保險、社會福利、社會優撫等各項社會保障制度，以結束社會保障法律體系碎片化的狀態。

（三）適時出臺社會保險單行法提高立法層次

自社會保險制度產生以來，德國、英國、法國等絕大數國家采用的是分散立法模式，即就社會保險的不同險種進行分別立法。我國《社會保險法》作為一種綜合立法模式，其立法優勢在于：能全面系統地對整個社會保險體系進行統一協調，避免社會保險內容的彼此的矛盾和沖突。但其劣勢也是明顯的，法律可操作性差，授權性條款過多。因此，在立法條件成熟的情況下，根據社會各險種的成熟程度和現實需求，分別制定《養老保險法》《醫療保險法》《工傷保險法》《失業保險法》等法律，以提高社會保險的立法層次，強化其規范性和強制力。

參考文獻：

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