對我國行政問責制度現狀的分析和思考

一、對責任范圍現狀的分析和思考

（一）現狀—責任追究限于“有過”，范圍過于狹窄

長期以來，政府機關內部一直流行“不求有功，但求無過”的為官作風，責任追究也偏重于事后懲罰性問責而忽略事前預防性問責。近些年一起又一起的礦難事故、校車事故、踩踏事件等讓國人痛心疾首，當事故發生后，緊接著就會有媒體報道稱官方已經追究了相關負責人的責任，免職撤職了多少人，某某干部被移送司法機關依法處理。然而沒過多久，被問責人員卻又很多復出了，即使問責力度再大，此類事故仍是屢禁不止，在每次的事故中，我們遭受生命喪失和財產巨大損失的慘劇，我們更應該看到，這些丑聞的發生并不是一蹴而就的，相反，正是由于相關政府工作人員平日的疏忽、漠視和不作為才導致了事態愈演愈烈，而放縱這些不良作風的正是事前問責的缺失。因此，事后的懲處無異于亡羊補牢，不能從根源上杜絕社會問題的爆發。

（二）對策

行政問責要防微杜漸，由事后問責擴展至事前問責，實現由問責有過向問責無為的轉變。在此，以武漢市“治庸問責”為例。2011年4月份，在武漢市興起的“治庸問責”風暴對政府部門中存在的“庸、懶、散”等種種表現展開了問責和處理。武漢治庸問責風暴用堅實的腳步，有力的行動向人們展示了我市徹底扭轉干部作風、打造全國發展環境最優城的決心，得到了人民群眾和社會輿論的一致好評。我們應該清醒的認識到黨政干部中存在很多不思進取、碌碌無為的反面例子，他們的無所作為敗壞了黨員和政府形象，不利于責任政府的建設，今后的問責工作中也應對這種“庸、懶、散”的現象一查到底。基于此，違法違紀行為理應被查處，而無為的工作人員也要被問責。

二、對責任主體現狀的分析和思考

（一）現狀—被問責人員的范圍不能合理界定

首先是黨政領導人員之間的責任邊界模糊。黨政領導人員之間究竟該追究哪一方的責任，沒有可依據的規范，現實中也無先例可循。例如，在一些事件中，被問責的往往是行政職務的“一把手”，黨的“一把手”卻是毫發未損，這就引發了我們對現行政府部門中領導體制的思考。其實，行政職務的“一把手”都是黨的副職，直接受黨的正職領導，在許多決策程序、重大決議和人事錄用中，黨的“一把手”具有決定性的作用，其對于重大事故的發生、用人失察、決策失誤等問題，也是責無旁貸的。

其次是政府內部機構設置存在部門數量龐大、職能重疊、權責不相對應的弊端。例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委（局）等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。這僅僅是國務院部門之間的職責交叉問題。在地方各個省市縣鄉層面，則更是顯得機構臃腫，職能重復，職責不清，上下級之間推諉扯皮。另外，單位集體被問責的事件很少發生，這就讓不少人打著集體負責的幌子招搖過市，造成集體違法違紀。

（二）對策

首先是構建黨內問責制，《黨章》、《黨內監督條例》、《關于黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關于黨員領導干部述職述廉的暫行辦法》等的出臺明確了黨內問責細則，落實到實處那就是，在各種問責事件中，黨政領導人員的責任應該分開評測，黨委領導人應該負有連帶責任，尤其是在一些重大安全事故或者重大決策失誤、用人失察等領域。其次是明確責任體系，將責任體系劃分為決策、執行、監督等明確的層面，在事前進行科學論證，在事后進行科學評測，將責任歸屬明確界定在相應環節，同時要以當前如火如荼的大部制改革為契機，切實改革政府各級部門的設置現狀，按照職能轉變、機構創新的原則，對職能相近的部門進行合組，減少職能交叉；減少管理的環節和層次，優化結構；協調部門間的關系，降低協調成本，提高行政效能，明確責任歸屬，目的是確保責任和主體間形成一個明確清晰的“坐標圖”，將責任落實到明確的對象。

三、對問責主體現狀的分析和思考

（一）現狀—問責主體過于單一

在我國，享有監督權力（權利）的主體包括全國人大及其常委會、政協、各民主黨派、黨的紀律檢查機關、行政機關內部的監察機關、司法機關、公民、社會團體等等，可以說在理論上我們是具有嚴密的監督網絡的。但在現實中，真正發揮監督職能的主體卻是微乎其微的。究其原因，這和我國自古以來問責文化的缺失是密切相關的。由于長期處于封建社會的窠臼之中，每個時代的個體都稱為“老百姓”，大部分的朝代都奉行的是重農抑商，社會底層人群改變命運的唯一方式就是走向仕途，這就導致了自古以來對于公權力的崇拜和敬畏。官員以“父母官”自居，普通百姓也稱官員為“青天大老爺”。如此的敬畏，何談問責？追究官員責任的唯一方式恐怕也就是通過帝王和高層官員。映射到當前，每年的“考公務員熱”和“情緒化問責”就是很好的佐證。正是基于問責文化的缺失（當然也有機構設置不合理，部門之間互相制衡以致于不敢問責的原因），現實中理論上享有監督權力的主體并沒有真正發揮問責的威力。

（二）對策

首先，必須明確的是，要想實現問責主體的多元化，必須首先培養問責文化。這就需要政府轉變思路，由管理者轉身為服務者（更確切的說應該是福利提供者），切實做人民的公仆，對公眾加大法制宣傳，鼓勵團體或個人舉報、檢舉違法違紀、不作為和亂作為的現象，并且要實行鼓勵措施和保密措施，確保團體或個人愿意參加問責并在監督的同時確保自身權利安全，以誠懇的態度虛心接受來自各個方面的監督。

其次，各個監督主體要切實履行手中的監督權力（權利）。第一，由于行政決策的作出和履行，行政管理的方法是否得當，都與公眾（行政相對人）的利益直接密切相關，因此，公眾應該成為問責的主力軍。公眾要意識到自身的國家主人的主體地位，用問責的渠道督促公務人員積極履行人民賦予的權力，這還需要政府構建方便公眾監督權利行使的平臺和制度，例如，市長熱線、政府領導人員定期網絡在線與公民交流、公益行政訴訟制度等等。第二，建立專門的“問責監察團”，此機構專司監察一職；由政府人員、公眾、專家、媒體、社會團體共同組成（人員組成的廣泛性是為了確保該機構意見的中立和公正）；獨立于政治，能夠承受得住政治壓力和輿論導向；在財政體制上不受當地政府的制約；并且具有權威和聲望。第三，就是要積極引導媒體在問責過程中及時、中立作用的發揮，時下興起的“網絡反腐”更多的是反映出監督渠道的變窄，迫使社會采取極端的方式行使監督權。媒體作為“第四種權力”，具有很重要的監督作用，要防止成為部分人爭奪社會資源的“喉舌”，其應站在客觀公正的立場及時發布信息，在政府和社會中間起到橋梁作用。第四，就是要發揮人大、政協、各民主黨派和司法機關等的權力監督作用，在此不再贅述。

四、對配套機制現狀的分析和思考

（一）現狀—配套機制欠缺

筆者認為，行政問責法律制度應該是一種耗散結構，這種結構或系統的特點在于，它能夠在一定外界條件下，通過內部相互作用，自行產生組織性和相干性。問責制度要想長期發揮其監督作用，必須達至一種耗散結構狀態，能夠形成一定的機制，自我反饋和糾偏，從而確保該制度能長久穩定運行。然而，這一目標前提是，問責制度需要一系列的配套機制的建立和完善。從目前的現狀來看，之所以出現問責啟動主體的單一化和“情緒化”、問責持續時間上的“風暴化”、問責力度的軟弱化等怪象，原因就是政務信息不公開，導致政府和社會公眾之間信息的不對稱，問責事由沒有法律依據導致了部分領導人員啟動問責風暴的“情緒化”，更是由于問責過程中由于自我矯正機制的欠缺導致了該制度始終不能逐步走向常態化。

（二）對策

1、完善信息公開制度

行政信息公開是公民知情權實現的重要途徑，也是政府履行責任政府職責的體現，只有實現了行政信息公開才能確保社會公眾對政府和官員進行問責。首先應完善信息方面的立法，針對當前的法律現狀，筆者建議應當制定一部《信息公開法》，同時要對《保密法》進行修訂，而且要明確界定兩者之間在信息公開與保密之間的關系，總的原則上看應該是以公開為原則，以保密為例外，除了一些法律、法規規定的必須保密的事項外，其余的政務信息原則上都應公開。其次就是，在實際的運作中也應建立政務信息公開的機制。政府各個部門的辦公時間、地點、辦公人員及其職責都應告知公眾；完善聽證程序，在進行決策、立法或裁決等行使職權活動時，應該讓公民參與其中，確保公民知情和利益訴求的表達；此外還可以考慮讓公民旁聽政務會議并參與討論等等。

2、建立問責制度自我矯正機制，規范行政問責程序

與域外問責制度成熟的國家相比，問責制度在我國還不是很完善，在實際的運行中難免會出現偏差和失誤，因此有必要建立問責制度的自我矯正機制。具體來說，就是要規范問責的操作流程，在此流程中引入《行政程序法》中的回避制度、聽證制度、說明理由制度等等，保證被問責對象受到公正對待。問責制度本身也應建立自身的監督機制，對問責制度的運行進行全程監督，確保問責合理合法運行。對于存在違法違紀等情形時應該及時采取問責措施，追究相關責任人的責任，如果被問責事由不存在，那么就應該及時解除問責措施，并澄清事實真相，目的是確保問責手段和方法的正當性和合法性，確保問責制度的長遠發展。

3、改進績效評估機制

當前對于地方政府的考核還主要集中在經濟發展和地區穩定方面，導致了地方政府一切向GDP看齊，對于經濟發展以外的事務便很少顧及，盲目追求經濟發展的舉措便有可能違背行政法制的要求。因此對于績效評估應該采取全面看問題的眼光，綜合考量各項指標。績效評估在實行時應該進行量化，評估方法可以考慮參照使用國際上廣發流行的標桿管理法、平衡計分卡法等，評估機制按時啟動，通過自查或委托第三方機構的評審、檢查等多種方式建立糾錯、整改的運行機制，研究和分析制度運行的反饋意見，尤其要重視抽查工作，對那些有不良記錄或被舉報的環節進行重點檢查，并將抽查評估結果作為評估的參考依據。對問責制度的成本和收益作客觀估算，不斷總結和分析問責方法的效果和缺陷。

4、完善救濟機制

問責也是一種權力，而權力最容易被癡迷權術的人所濫用，因此，更要建立被問責對象的救濟機制。具體來講，被問責官員應該被賦予實質性的申訴權，當務之急是擴大行政訴訟和行政復議的受案范圍，當被追究行政責任時允許當事人通過訴訟、復議的途徑維護自身的合法權利；對于被追究民事、刑事責任時，可以借助于《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》中的相關制度來維護自身的合法權益。在此值得一提的是官員“引咎辭職”和復出問題，近年來，被問責官員頻頻復出現象引起了社會的巨大反響，如果不解決這一困惑將阻礙問責制度的實現。筆者的建議是，制定《行政問責法》，在《行政問責法》中通過法律的途徑規定被問責官員何種情形可以復出、何時復出、何地復出、復出后是否設置考核期限以及考核結果等等，而且對于“引咎辭職”的官員應該進行辭職前的責任性質鑒定，防止以辭職的名義而逃避法律責任。

五、結語

行政問責制度的完善是建設責任政府的必然，也是推進政治文明進程的需求。當前關于問責的法律、法規、章程、條例等等，不可謂不多，在近年來的監督公權力運行中也起到了一定的作用。而且2005年湖南省岳陽市出臺的《領導干部和機關工作人員有錯與無為問責辦法（試行）》和2011年4月份湖北省武漢市興起的“治庸問責”風暴也開啟和推動了問責無為的進程，并且在當前看來起到了良好的效果。我們進一步反思便會發現，這些舉措之所以被各大媒體紛紛報道正是因為其還只是個別現象。但是要想實現政府職能轉變，進一步提升執政能力建設，還需要全國更大范圍內、更深層次上開展問責行動。在此，筆者建議，在總的思路上，問責制度應從問責“有過”向問責“無為”擴展，從“風暴式問責”走向“常態化問責”。在操作步驟上，首先是各個地方政府應該因地適宜制定相應的章程，使問責走向有法可依的道路，在實踐中逐步探索先進理論和經驗；其次是在各個地區試點成功的基礎上整合劃一，頒行統一的《行政問責法》使問責走向法治化的軌道。