延安市生態環境法制建設存在的問題及對策

摘 要：針對延安市生態環境法制建設現狀，從生態環境法制建設觀念還未完全形成、生態環境保護的相關規范缺乏、生態環境保護管理體制缺乏科學性、環境法律法規實施力度不夠及作用沒有充分發揮諸方面分析了延安市生態環境法制建設存在的問題。從法制觀念、法規制度、管理體制、綜合治理等方面提出生態環境法制建設改進措施，對有效應對延安市生態環境法制建設大有裨益。

關鍵詞：延安生態環境；法制建設；對策

中圖分類號：D920.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）28-0121-02

一、延安市生態環境的現狀

延安位于陜北的黃土高原，轄區內溝壑遍布，地形凌亂破碎，氣候干燥少雨，植被異常稀少，水土流失十分嚴重。1999年秋冬以來，延安市認真貫徹中央領導指示精神，相繼實施了退耕還林、天然林保護、經濟林果、舍飼養畜、農田水利和移民搬遷等六大工程，生態環境建設進入一個新的階段。“十一五”期間，延安生態建設取得巨大成績，共完成營造林1 491.17萬畝，完成公益建設324.73萬畝，落實森林管護3 347萬畝；退耕還林累計完成896.76萬畝；三北防護林工程營造林133萬畝；德元、日元貸款項目營造林37.97萬畝。全市森林覆蓋率達到36.6%，林草覆蓋率達到42.9%。延安呈現生機盎然的秀美景象，降雨量增加，風沙天氣明顯減少，生態環境明顯改善。與此同時，農村產業結構也發生重大變化，傳統以糧為主的產業結構被打破，草畜業、林果業、棚栽業得到長足發展。延安實施生態環境保護工程取得明顯成效，但從總體上看，還存在一些問題：一是由于油田開發建設、埋設各種管線、城鎮建設等把黃土高原破壞得支離破碎，造成大面積的裸地，加之受干旱缺雨影響，林草成活和保存率較低，治理成本隨之增大；二是持續不斷的盲目開荒、亂掘濫挖以及石油開采等行為使大面積植被被破壞，這成為風蝕突破口，從而導致嚴重的惡性循環，治理速度因此受到影響；三是農業產業化程度不高，農民收入增長緩慢，一定程度上影響了治理效果。存在這些問題的原因之一是有關法制不健全，“無法可依”和“執法不嚴”兩種情況同時存在。必須運用規范的強制手段來扼制人與自然關系惡化的嚴峻形勢，即用生態環境法制建設來制止破壞生態之行為，鞏固已獲得的生態文明成果，加強對現有資源的保護，使生態環境得到治理，促進延安生態文明發展。

二、延安市生態環境法制建設存在的問題

近年來，延安市黨委、政府按照黨的十七大提出的關于生態文明建設的新要求，充分利用國家實施西部大開發政策的契機，堅持以生態文明建設統攬農村經濟建設全局，狠抓《森林法》、《環境保護法》和《退耕還林條例》等法律法規的貫徹落實，健全制度，突出重點，依法推進，綜合監管，不斷強化生態文明建設工作，延安生態環境發生了歷史性轉變，生態狀況得到根本性改善，生態環境法制建設進入了一個新的階段。與此同時，面對經濟社會的發展進步，延安生態環境法制建設也顯示出了眾多缺陷與不足，迫切需要創新和完善。從目前的現狀看，國家層面和省級層面的法律法規對延安市生態環境的保護發揮了積極的作用，尤其是從1997年以來，延安市制定并相繼出臺了《關于封山綠化舍飼養畜的決定》、《延安市鞏固退耕還林成果暫行辦法》、《延安市人民政府關于開展國家級省級生態縣環境優美鄉鎮生態村創建活動的意見》和《延安市市級環境優美鄉鎮和生態村創建工作實施方案》等一系列政策和法規，這對推進延安市生態文明建設良性發展，作用尤為顯著。此外，吳起、志丹等縣也結合本地實際，出臺了相應的規范性文件。如，吳起編制了《吳起生態縣建設規劃》，還配套制定了《實施方案》，志丹提出了《關于切實加強森林和草原防火工作的十條措施》。這為延安市的生態文明建設營造了良好法制環境。但由于各種原因，延安生態環境法制建設仍然存在一些缺陷和不足。

（一）生態環境法制建設觀念還未完全形成

對生態環境保護工作重要性認識不足，依法保護生態環境觀念淡薄。一些地方對保護生態環境平衡與促進經濟可持續發展缺乏足夠認識，不能兼顧眼前與長遠利益，甚至不惜犧牲生態環境來換取一時的、局部的經濟效益，對治理破壞生態環境資源違法行為不重視。個別領導單純追求GDP，缺乏環保意識，急功近利，在開發與保護上顧此失彼。有些單位和企業仍存在“重開發、輕保護”思想，一味片面地追求經濟利益，不關心生態和社會效益，致使生態脆弱區依然脆弱、生態良好區不再良好。

（二）生態環境保護的相關規范缺乏

我國現行環境保護法律法規偏重于污染防治，缺乏生態環境保護方面的原則和制度支撐，即使在有些法規中體現出生態環境保護之用意，也是著眼于自然資源利用，無具體的、可直接適用的生態保護條款，導致在延安生態環境立法上缺乏上位法應有的規范和指導。從延安生態環境保護之規定來看，其立法意圖主要是在自然資源開發利用過程中進行生態環境保護，即使包含有生態保護內容，但由于將生態環境和自然資源相等同，缺乏整體生態價值衡量，因此實踐中自然資源開發利用一直優先于生態保護，所追求的生態價值只能間接達到，影響了生態環境保護的有效性。

（三）生態環境保護管理體制缺乏科學性

根據現有立法，對資源保護實施監督管理由林業、農業、礦產、漁業等多個資源部門負責。生態環境系統是一個有機整體，在管理體制上將其人為分割，導致環保監督管理主體不規范、混雜、力量分散、權威不高。由于業務不同而管理職能又交叉重復，這些部門各自成為利益主體，利于自身的，就相互爭奪行使相關權限，不利于自身的就無人愿負其責，人為造成許多不該有的工作漏洞。此外，有關法律規范缺乏對管理者法律責任的規定，相關部門為了自身利益而沒有盡到應盡責任，不必承擔什么法律后果，這使生態環境保護難以產生預期效果，破壞生態環境的行為無法得以真正遏制。

（四）環境法律法規實施力度不夠，作用沒有充分發揮

環境管理部門執法行為不夠規范，多頭執法、多層執法，齊抓共管保護生態環境的局面還沒有真正形成。很多時候都是環保部門一家在唱“獨角戲”，而環保部門執法力量不足，經費缺乏，執法手段相對較薄弱。另一方面，執法人員素質不高，律己不嚴，執法水平低，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象并不鮮見，濫用職權、執法犯法、徇私枉法現象時有發生。個別單位依法行政觀念不強，仍然習慣于“人治”代替“法治”，存在亂執法、亂罰款，甚至以罰代教、以罰代刑等問題。同時，司法環境保護功能欠缺，環境司法往往以環境行政的補充面目出現，在環保方面行政機關與司法機關實際上已形成一種合作多、制約少，共性多、個性少，并且后者依附于前者的奇特關系，環境司法行為經常要征求政府有關領導意見，聽命于行政職能部門，降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境法制的功能。

三、延安市生態環境法制建設的對策

（一）牢固樹立生態環境法制建設理念

確立尊重生態自然的立法精神，摒棄以當前利益為中心的思想，堅持污染防治與生態環境并重，突出自然規律，將現代環境法所蘊涵的“生態利益中心主義”價值觀以及以生態安全為核心的“可持續發展”保障功能納入到生態安全立法里面。堅持國家立法的原則性與延安實際的靈活性相結合，在科學預見之基礎上超前立法，以彌補國家立法滯后性。著眼源頭預防，建立和完善有關制度，以制度調動生態環境建設的積極性。改變“以經濟效益為主”的生態保護建設戰略，將“生態優先”和經濟、社會、生態效益并重作為經濟發展的路子。進一步處理好保護、建設、利用三者之間的關系，大力發展生態產業，實現經濟、生態和社會效益的有機統一。正確處理短期利益與長遠利益之間的關系，把思想統一到科學發展上來。

（二）健全完善環境法律制度，落實生態安全保護措施

認真貫徹執行有關環境保護法律法規。結合延安市經濟社會發展實際，對法律法規沒有涉及的一些問題進行詳細的規定，制定一些地方法規制度與有關環保法律法規配套，形成完整體系。增加生態環境保護中的救濟和補償制度，明確完善生態補償政策。重點要完善環境收費制、資源補償費，進一步嚴格審批程序，強化征收環節；逐步將現有的“超標排污收費”制度改為“排污即應收費，超標排污增加收費并給予處罰”的制度，規定凡排放污染物均要按規定之標準交費，通過諸多措施，確保群眾從資源合理開發中受益，從而使之更關注資源合理開發利用。

（三）建立完善的管理體制

探索生態保護的新的管理體制，明確界定資源管理部門權限。調整環保執法機構，實行專業執法和綜合執法相結合，進一步理順各資源管理部門間的關系，明確其責任、權限，克服交叉、分散、扯皮等低效率現象。資源的保護和開發利用要分離開，嚴禁“既當裁判員，又當運動員”之情況存在，強調把環境承載力作為經濟活動底線，明確資源保護、開發、分配、修復等有關活動，統一到環保主管部門進行監督管理。對于法律有明確規定而執法不力的，應由市人大權力機關和法院等司法機關予以監督，防止行政權力缺位、越位現象發生。對不適當行使、怠于行使環保職責的管理部門給予相應處罰，對負責人追究法律責任，對直接責任人按法律規定進行處罰。

（四）加強環境問題綜合治理力度

進一步加大生態環境執法力度。建立健全行政執法機構，執法部門要嚴格依法行政，執法人員要強化“法治”意識，嚴格執法，秉公辦事。加強執法人員培訓，提高執法人員的素質，建立高素質的執法隊伍。調整財政支出結構，改善執法條件，妥善解決執法人員待遇問題。從利于延安市生態環境保護角度出發，將罰款與賠償、稅收、治理及相應生態補償等責任的承擔方式和手段相結合，真正實現環保有法可依，處罰有據。健全執法制度，嚴格執法程序，規范行政執法行為，建立科學的績效評價體系，使執法邁上新臺階。加強對環境執法工作領導，嚴肅處理違反環境法律法規，破壞環境與資源的行為。政府和專門執法部門要加強自身建設，切實提高執法能力。同時，加強司法機關對生態環境的保護。建立健全處理區域開發案件的機制，努力促進嚴格、公正司法。對于解決環境糾紛，要堅持執行法律與執行政策相統一原則，擺正政策與法律之間的關系。堅決克服部門和地方保護主義，做到訴訟程序公正、實體裁判公正、裁判執行公正。建立健全環境公益訴訟制度，形成民責、刑責和行政責任“三責并舉”的環境違法制裁機制。

參考文獻：

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（責任編輯：姚 麗）