也談行政附帶民事訴訟

摘 要：對于各類行政與民事交織案件來說，采用行政附帶民事訴訟制度有不可忽視的矛盾與困難。從糾紛本質出發將案件先分流至單純的民事訴訟或行政訴訟，反而更可能釜底抽薪，徹底解決涉案權益的歸屬。當然，這種先后兩個訴訟分別審理的模式，必須同時對程序銜接、當事人的訴權、后一訴訟的時效以及訴訟費用等相關問題作出考量與安排。

關鍵詞：行政與民事交織案件；行政附帶民事訴訟；分別審理模式

中圖分類號：D915.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）28-0110-02

作為行政與民事交叉爭議的建議解決方法之一，行政附帶民事訴訟已經受到了很多關注，但在《中華人民共和國行政訴訟法》沒有給出明確的系統回應之前，這一概念和制度仍然處于爭議之中。

一、行政附帶民事訴訟適用范圍的基本觀點

審理行政裁決行為時附帶審查相關的民事糾紛，的確可以防止互相矛盾的裁判出現，也有利于較為徹底地解決民事糾紛，同時節約有限的司法資源，這也是訴訟法之所以設計“訴的合并”制度的根本原因。但以行政附帶民事訴訟的方法解決問題仍然有很多沖突之處：行政訴訟雖脫胎于民事訴訟，但已以許多制度與民事訴訟相區別，如民事訴訟中有簡易程序而行政訴訟不允許獨任審判，那么法院附帶審理民事糾紛必須遵循一般程序解決，耗費時間較長；行政訴訟中法院只能審查行政行為的合法性，一般不涉及合理性，而民事賠償顯然不僅僅涉及該不該賠，還要審查賠多少合適，因此對行政行為的審查可能不足以支持民事糾紛部分的判決；法院內部存在行政庭和民事庭的分工還是不爭的事實，由行政庭法官審查民事糾紛，很可能不如民庭法官專業，何況行政裁決還經常涉及知識產權等較為復雜的民事糾紛；如當事人僅就一審判決的民事部分提起上訴，二審法院應由哪一審判庭進行審理等等，都是實踐操作中不得不考慮的問題。

基于以上所述種種困難，這一制度并未在行政訴訟中全面鋪開，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條將該制度暫時界定在行政裁決案件上，有的學者也認為主要應針對行政裁決[1]，有的學者認為應主要指向行政處罰和行政裁決[2]，也有實務界人士提出，可適用行政附帶民事訴訟的行政行為包括行政確認、行政裁決、行政登記、部分行政許可行為與部分行政處罰行為[3]。也就是說，權屬糾紛和損害賠償的行政裁決應屬于行政附帶民事訴訟范圍，學者的觀點是比較一致的，有關民事賠償的行政處罰和行政確認、行政登記、部分行政許可等行為也處于討論范圍內。

二、不同性質的行政行為與行政附帶民事訴訟

就上述各類行政行為而言，能不能、應不應該、需不需要采用行政附帶民事訴訟，可能需要具體的考察。

1.行政裁決與行政附帶民事訴訟

在筆者看來，對行政裁決的審查應首先考慮清楚糾紛起源為何，若最原始的糾紛為民事糾紛（如民事侵權問題），則司法審查的最終目的應為解決民事糾紛，此時的行政爭議是當事人或利害關系人認為行政權對民事糾紛處理不公而引起，釜底抽薪的方法應是妥善分配民事權益；如最原始的糾紛為與行政權有關的糾紛（如民事當事人對自然資源歸屬權有爭議，而此爭議的產生恰恰由行政確權不清引起），則司法審查應著重于行政確權行為是否依法進行。因此，民事糾紛與行政糾紛交織案件不可一律先進行某類訴訟，而是根據不同的糾紛起源，有不同的司法審查重心：第一，對于原始糾紛為民事爭議的，應以民事審判庭為審查主體，以民事審判庭的審查結果為判斷整個案件的依據，民事審判庭確定民事權益的應有配置后，行政審判庭據此判斷行政裁決的實體結果是否違法（當事人訴訟請求指向行政裁決不作為、行政裁決程序違法的例外），作出行政判決。第二，對于行政確權不清引發原始糾紛的，當事人如同時提起行政訴訟與民事訴訟，則應以行政審判庭為審查主體，通過司法干預促使行政權依據相關法律法規作出清晰的資源劃分，民事審判庭依照行政審判庭和行政管轄主體的行為作出民事判決。因此，在行政裁決的司法救濟領域，可依據原始糾紛的性質首先分流至行政訴訟與民事訴訟，解決行政附帶民事訴訟的一系列不足之處。在這一點上，筆者贊成“行政、民事分別審理模式”的相應部分觀點[4]。

2.行政處罰與行政附帶民事訴訟

隨著法治理論的發展與法治實踐的變遷，行政處罰涉及民事賠償的內容已越來越少，甚至在最常被提到的環境污染、治安管理等領域，行政處罰也常常不再直接責令賠償。如《環境噪聲污染防治法》第六十一條的規定中，民事賠償并非與行政處罰一并做出，相關管理部門對民事爭議依法只有行政調解權，還須依申請而為。《治安管理處罰法》第九條的規定中，公安機關同樣只有行政調解與行政處罰權，而對民事爭議部分則是告知當事人向人民法院提起民事訴訟。從這些規定可以看出，現行的行政管理相關法律法規開始逐步留心行政權的行使范圍，可以通過調解方式解決的，盡量尊重當事人的合法意愿；行政權沒有強制干預必要性的民事爭議，盡量讓更加專業的人民法院來解決。當然，從功利一點的層面說，這種制度設計大大減少了行政主體被訴的可能性，所以行政立法樂于采取或推動立法機關采取這一方法；而就本文所探討的內容來說，這種制度設計也有利于避免行政、民事糾紛產生競合，筆者以為，如果按照這一路徑，行政處罰領域中就不會再需要考量行政附帶民事訴訟制度。

3.行政確認、行政登記、部分行政許可與行政附帶民事訴訟

這里所討論的引發行政、民事競合糾紛的行政確認、登記與許可，指向的一般是行政權為某當事人設定民事權益但該權益與他人發生沖突的情形。人民法院仍可按照前文所述行政裁決的解決方式，但在涉及行政賠償之時，不宜直接依照民事審判結果作出行政判決要求行政主體承擔賠償責任。因為此類行政行為往往根據相關具體法律法規做出，而該法律法規對行政權的要求往往限于形式審查，與司法權追究事實真相的程度有所區別；在訴訟領域，司法權有時甚至必須犧牲一定的效率來追求真相與公平，必然會對涉案事項進行實質審查。因此，司法權以合法的較高標準下的審查結果來要求以合法的較低標準工作的行政主體，顯然不太公平。當然，經查明確認、登記和許可行為確與權益事實不符時，應責令行政主管部門撤銷原行政行為重新做出，但賠償責任則應主要由隱瞞、欺騙的申請主體承擔，行政部門所應承擔的賠償比例，應限于程序違法、明顯失職部分。

總之，就筆者看來，行政處罰領域中的“責令民事賠償”正在也應該會完全消失，在行政裁決、行政確認、許可、登記等領域中又應按糾紛緣起將訴訟分流至民事審判與行政審判，那么，分流至不同訴訟程序之后，會不會又有新的問題？

三、分流后的訴訟程序

此時不需再顧慮單一訴訟中出現不同的審查標準、舉證標準等等問題，需要厘清的，是此后的程序如何銜接、訴訟費用等相關問題如何處理。

1.不同種類訴訟之間的銜接

糾紛本質起源于民事爭議的，需以民事審判結果為基礎再進行行政審理，此時當事人若只提起行政訴訟或者提起行政附帶民事訴訟的，法官應對當事人做出案件的簡單分析與介紹，引導當事人先行提起民事訴訟，當事人未對民事判決結果提起上訴或經上級人民法院民事審判庭二審之后，此生效判決即可提供給之后的行政訴訟作為重要的審理依據。此時的行政訴訟管轄法院并不一定與前一民事訴訟管轄法院一致，但對于“已生效判決的地位如何”這一問題來說，法院是否重合并不重要，無論哪一法院，都應按照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第70條的要求，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復訴訟。同理，糾紛本質起源于行政爭議的，基本程序類似，生效的行政判決在之后的民事訴訟中的地位，即如《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第9條所言，除當事人有相反證據足以推翻的情形以外，對于已為人民法院發生法律效力的裁判所確認的事實，當事人無需舉證證明。總之，在實質爭議的權利歸屬未確認之前，不宜展開后一程序的訴訟，避免司法資源的不必要浪費。

與此相關聯，為了防止民事、行政交織爭議中一方民事主體在甲法院提出民事訴訟、另一方民事主體在乙法院提出行政訴訟的情形，收到起訴狀的人民法院應同時審查關聯糾紛是否已在本院或其他法院立案，已有立案者，后收到起訴狀的法院應依據最高法的相關司法解釋作“中止訴訟”處理。

2.當事人的訴權問題

在前一問題中，如法官的引導改變了當事人的起訴意愿，是否侵害了當事人的訴訟自由？當事人如果拒不聽從引導，法官又當如何處置？在筆者看來，這并不影響當事人權利的行使，反而充分發揮了法官的專業優勢，從根本上保障了當事人的實際權益。對絕大多數當事人來說，不具備法律知識意味著可能無法作出正確的訴訟選擇，也就可能導致之后一系列的訴訟混亂和結果混亂，陪上當事人更多的時間、精力與財力，對法院而言，這也不是一種優選。因此，規定法官在此環節的釋明權，應該是一種雙贏的制度設計；同時，為了避免法官個體主觀或客觀上的失誤，應授予當事人認為該釋明不合法或不當時的復議申請權。

3.后一訴訟的時效問題

如果按照這種先后兩個訴訟的方式來處理行政與民事關聯爭議，就必須面對前一訴訟拖延過久耽誤后一訴訟起訴時效的可能情形。但考慮到該類爭議的特殊性，受案法官在行使釋明權、引導當事人作出正確起訴選擇的同時，可出具相關證明，當事人以此作為不能行使后一請求權的證據，使得訴訟時效中止。

4.當事人的訴訟費用問題

訴的合并固然可以減少當事人的直接錢財付出，但這種設定需要建立在“訴的合并并不影響案件審理”基礎之上。概念上與實踐摸索中的行政附帶民事訴訟顯然不一定可以做到這一點，反而可能導致訴訟程序、審查標準和判決結果等諸多方面的雜亂，當事人更易不服而多次上訴與提起再審，反而增加了費用成本。如果采取先后兩訴訟的方式，以較為徹底的方式解決糾紛，并相應降低后一訴訟的訴訟費（如減半收取等），對當事人的經濟壓力并未增加過大。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，2011.

[2]嚴本道.行政附帶民事訴訟有關問題探討[J].法商研究，1999，（5）.

[3]陳繼勇.建立行政附帶民事訴訟制度的法律思考[J].福建法學，2008，（4）.

[4]馬懷德，張紅.行政爭議與民事爭議的交織及處理[C]//王貴松.行政與民事交織的難題——焦作房產糾紛案的反思與展開.北京：法律出版社，2005.

（責任編輯：李 慧）