以建設服務型政府為核心深化行政管理體制改革

摘 要：在全球公共部門改革的大背景下，為適應我國經濟社會發展的新形勢、新任務和新要求，行政管理體制必須作出新的改革。行政管理體制改革的突破口和切入點，就是建設服務型政府，按照服務型政府的要求來總體規劃行政體制改革。從服務型政府的內涵和特征出發，分析服務型政府建設中存在的主要問題，在此基礎上嘗試性地提出如何加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

關鍵詞：行政管理體制；改革；服務型政府；建設

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）28-0031-02

引言

自改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年對行政管理體制進行了五次改革。經歷改革后，政府的職能發生重大轉變，機構設置和人員編制管理逐步規范，行政效率明顯提高，政府管理逐漸走向公開、透明，基本適應了當前我國經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。然而，當前行政管理體制還存在著一些問題，與當前經濟社會發展不相適應。例如，政府機構設置不很合理，部門職責交叉、權責脫節、效率不高，有些領域權力仍然過于集中，且缺乏有效制約監督；社會管理和公共服務基礎較為薄弱，政府職能轉變也還不到位。面對以上突出問題，必須深化行政管理體制改革，以適應經濟社會發展的新形勢、新任務和新要求。改革的突破口和切入點，就是立足建設服務型政府，按照服務型政府的要求來總體規劃行政體制改革。在黨的十七大上，明確指出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并要求：“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”

一、服務型政府的內涵和特征

服務型政府，指在“以人為本”、“執政為民”的服務理念指導下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現服務職能，承擔服務責任的政府。由此可見，服務型政府的內涵與以人為本及和諧社會的理念是一致的。作為一種新型的政府職能模式，它的提出，將有助于進一步改進政府服務的品質和效率，有助于政府的改革和創新。它的基本特征如下。

一是在治理理念上，要求政府堅持“以人為本”、“執政為民”的服務理念。政府是人民的政府：政府權力來自人民，有義務保障人民的諸多基本權利，同時政府行為應自愿接受人民群眾的監督，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，全心全意為人民服務。

二是在政府職能上，強化公共服務職能，向全社會提供公共產品和服務。政府公共服務涉及多方面內容，不僅包括提供經濟性的公共服務，比如有效的宏觀經濟調控和管理、嚴格規范的市場監管等，還包括提供社會性公共產品和服務，比如加強城鄉公共設施建設，提供基本的公共教育、公共醫療和社會保障服務等。

三是在運行的機制上，政府應依法執政，并自覺接受公眾和社會輿論的監督。政府在權力、職能、規模上皆受法律的限制，而且政府服務應遵循公開、公正和效率的原則。政府行政程序化、規范化，不僅有利于提高行政行為的效率，而且可以規范權力運行和防治腐敗。同時，政府實行政務公開，接受社會監督，也是“依法行政”的一部分。

二、當前我國服務型政府建設中存在的主要問題

（一）多數行政人員對政府職能的認識不夠，服務意識淡薄

傳統文化中“官大于民”的官本位思想依然普遍存在。部分行政人員和領導干部雖然口頭上說是百姓的公仆，但思想深處和行為上卻把自己當作民眾和下屬的父母官和主宰。在部分政府工作人員的眼里，領導、上級、自己都比群眾重要，觀念上總是抱著“以前怎么樣”，難以隨著社會的發展而進步，服務意識不強。對群眾工作不盡心、不上心。雖然政府建立了“服務大廳”，但有些“服務大廳”并沒有提高行政的辦事效率，也沒有改善服務的質量和水平，甚至增加了服務成本。

（二）政府職能依然存在越位、缺位和錯位的現象

我國傳統政府是全能型政府，政府職能大而全，卻存在很多問題。

1.“越位”現象。政府的某些職能部門超越職權在管許多不該管、管不了也管不好的事。例如，政府直接干預微觀經濟活動，以致企業一旦發生問題馬上就找政府解決的現象。另外，行政許可和審批事項仍然過多，市場的調節功能不能真正地發揮作用。又或者有的綜合管理部門身份不明，“宏觀”、“微觀”兩手抓，且對微觀管理興趣濃厚，尤其熱衷于批錢、批項目。

2.“缺位”現象。與“越位”針鋒相對的是政府公共服務功能的“缺位”。理應由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責。當前，政府提供的基礎設施建設依然不夠完善，社會保障服務的供給顯然不足，公共教育服務、衛生醫療服務、城市公用事業服務，與實際社會需要仍然相差很大距離。

3.“錯位”現象。指的是政府部門內部發生的職能混亂現象。在縱向上，上下級政府的職能越位仍然存在；橫向上，各級政府部門職能交叉、重疊，職權劃分不清楚。

（三）規章制度不健全，現有規章難以落到實處

1.民主制度建設還有待進一步加強。人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作與政治協商制度在我國民主政治生活中發揮了很大作用，但還不夠成熟，還沒有為社會公眾參與政治生活提供廣泛可行和有效的制度內的路徑，一定程度上影響了公眾權利意識的生長、成熟。

2.政府和公務員的績效考評機制不健全、不科學，評估方法也不盡合理。

3.政府公共決策機制存在缺陷，專家咨詢制度以及聽證制度都尚未成形。雖然目前有些地方政府建立了相關的制度，但多數都是流于形式，沒有真正地發揮其功能。

4.政府的責任追究制度不健全，導致出現問題后各個部門互相推諉、扯皮，難以將責任追究到底。

5.缺乏科學合理的公共財政體制，對公共服務投入方面，存在嚴重不足。

三、對加快行政管理體制改革，建設服務型政府的思考

筆者認為，服務型政府應該是“陽光政府、創新政府、責任政府、法治政府”等模式相互交叉、綜合滲透的結果。針對當前我國服務型政府建設中存在的主要問題，應從以下幾個方面進行改革。

（一）樹立以人為本，服務群眾的政府工作理念

建設服務型政府，必須徹底消除過去的權本位、官本位意識，樹立以民為本的理念。政府只有從維護人民群眾的長遠和整體利益出發，以民為本，為社會大眾提供完善的公共服務，為企業發展創造良好的、公平的競爭環境，才可以做到政令通暢，真正贏得民心。除此之外，政府公共服務不能僅僅依靠政府力量，還需要實現社會化，由“單中心治理模式”轉變為“多中心治理模式”，形成政府與非政府組織的協同網絡合作，實現社會的和諧、健康發展。

（二）建立科學、民主的決策制度，注重決策過程的民主參與

各級政府和部門都要完善重大決策的規則和程序。行政決策必須按照法律、法規和政策的要求和規定的程序進行決策；建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和聽證制度；完善專家咨詢制度，未經論證和未經專家咨詢不能決策，防止決策的隨意性；強化行政決策責任制，對因違反決策程序成重大損失的，必須追究主要領導和當事人的責任；通過這幾項制度來推進決策的科學化和民主化。同時推行政務公開，實現陽光行政，切實保證政府與公眾最大限度地信息共享。

（三）明確政府角色，實現政府職能重心的轉移

改革開放以來，我國在經濟建設方面取得了重大成就，然而城鎮建設、醫療保險、文化教育等民生問題卻日益突出。因此，政府的職能重心有必要從經濟建設轉向社會管理和公共服務，著眼于發展社會公共事業和解決民生問題。各級政府應優化各種公共資源配置，并注重向農村、基層、欠發達地區傾斜。同時，在勞動保障、就業保障、社會福利、貧困救助、醫療保險、教育普及等方面，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。這是做好政府職能轉變，建設服務型政府的一項基本任務。

（四）完善宏觀調控體制，實現政企分開

政府應該用預期性的指標來引導市場主體的行為，減少對微觀經濟的不必要的干涉，而是應讓市場這只“無形的手”去發揮作用。凡是企業和其他組織能夠自主解決的事項或市場機制能夠自行調節的事項，除法律有規定的外，政府不應干涉。同時，政府應加強宏觀調控和市場監管等職能，完善市場機制，給企業提供良好的法律環境，保障公平競爭、良性競爭的市場秩序，做好“市場的裁判員”。

（五）精簡機構設置，推進政務公開

黨的十六大指出，優化和重組政府組織機構應遵循“精簡、效能、統一”的原則。具體而言，政府應當精簡機構設置，同時推進政務公開。目前政府部門存在機構設置冗雜、職能范圍過窄、部門間及內部權限沖突、辦事效率低下等弊端，而創建“小而有效”的服務型政府是根除上述弊端的良方。此外，實現政務信息公開、透明，可以促進政府與公眾最大限度地信息共享，切實保障公眾對政府信息的知情權和決策參與權，同時也可以避免公眾對政府決策的誤讀。作為政府提高管理和服務水平的工具，電子政務可以最大限度地實現政務公開。電子政務就是方方面面的政策、法規、程序以及相關信息通過網路公之于眾，提供網絡辦事服務等。做到以上兩點，有利于提高工作透明度和辦事效率，建立一個真正服務于人民的現代服務型政府。

四、總結

綜上所述，構建服務型政府并非一朝一夕就可以完成，而是一個逐步建立和實現的過程。我們要堅持與時俱進，以科學發展觀為指導，進一步解放思想，加快推進行政管理機制改革，切實有效地履行好政府的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能，才能成為“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的服務型政府。

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（責任編輯：李 慧）