我國土木工程安全法律法規體系的現狀分析*

唐 源，張飛漣，曾 雄

(中南大學土木工程學院，湖南長沙410075)

當前我國安全生產形勢總體穩定，但形勢依然嚴峻，土木工程建設領域特重大安全事故仍經常發生，例如2010年11月發生在上海市靜安區膠州路公寓大樓的“11·15”特別重大火災事故，直接造成58人死亡、71人受傷，直接經濟損失高達1.58億元;2007年8月發生在湖南鳳凰縣的堤溪沱江大橋坍塌事故，造成64人死亡，18人受傷。這些事故的發生給國家和社會帶來了巨大損失、給死者家屬帶來巨大傷害。為避免這類事件的發生，需要結合多種手段、方法進行管理，而從法制角度，從法律層面對安全生產的管理進行有效的控制才是最為根本的做法。而隨著我國社會的快速發展，新問題的不斷出現逐漸導致現有土木工程安全法律法規體系的不足，因此，對我國現有體系進行深入分析對改進體系缺點具有積極的促進作用。

一、我國土木工程安全法律法規體系現狀

(一)體系構成

我國的土木工程安全法律法規體系是指為了保障人民的生命和財產安全，盡量降低土木工程建設過程中的安全風險，調整在土木工程產品生產活動中所產生的同安全生產有關的各種社會關系的法律規范總稱。該體系由憲法、國家法律、國務院法規、地方性法規，以及規章、標準、規范等規范性文件所構成的。我國土木工程安全法律法規體系的總體框架如圖1所示。

(二)體系特點

1.體系龐大、立法分散，各行業安全法律法規自成體系

組成我國安全法律法規體系的法律文件種類較多，數量驚人:法律法規共有55部、部門規章共有93部，具不完全統計技術標準規范多達300多部，再加上全國各個省、自治區、直轄市、較大市制定的地方性法規及政府規章，我國土木工程安全法規體系所涵蓋的規范性文件以及技術標準數量可達到4、5千部，體系非常龐大。另外，我國土木工程行業具有較為明確的劃分，并且每個行業有其負責主管的行業部門，各主管部門具有嚴格的行政權力劃分，可根據自己主管的行業具體情況頒布規章，因此逐漸形成了各專業共同遵循法律、一部分行政法規，從部門規章開始后便較為獨立的情況，各行業安全法律法規自成體系。

2.強制性法律規范居多，執行監管以政府為主導

我國的安全法規體系分為法律、行政法規、規章及標準規范四個層次，并且前三個層次的內容為法律規定的強制性條文，生產經營單位必須遵守;只有標準規范層中部分標準為推薦性標準，企業可自主參考。這與其他國家的實踐規范、標準均為推薦性的有很大不同。在法規體系的監管方面，我國是以政府監管為主導，政府下設相關部門全面負責監管建設過程中的各方面。技術標準規范層面上，我國實行的是政府主導的標準制定管理模式，根據政府機構主導行業不同，分別制定和監管各自行業標準。

3.突出行政法規及部門規章的作用

法律層面上，《建筑法》和《安全生產法》主要起到宏觀指導、統一協調的作用，在具體的政策落實，司法實踐上還是以行政法規與部門規章為主導。因此，各行業部門有充分的制定規章的權力，對本行業內的安全行為制定具體的實施細則，有直接規范的作用，這點單從行政法規和部門規章頒布的數量上即可以看出，我國的土木工程安全風險管理法律法規體系突出顯示了行政法規和部門規章的重要性。

(三)體系存在的問題

1.立法觀念中存在的問題

立法目的在設計法規體系時起到指導方向的作用，能反映當局對調整生產關系的重點，因此立法目的必須能真正地體現出法規制定的本質意圖，一方面需要符合人民的要求，一方面要能體現出立法的水平。我國《安全生產法》第一條“為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展，制定本法”;《建筑法》第一條“為了加強對建筑活動的監督管理，維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質量和安全，促進建筑業健康發展，制定本法”;作為我國工程建設安全法規體系中最基礎的兩部法律，從制定的目的可以看出《安全生產法》制定的目的落腳于促進經濟發展，《建筑法》則側重于促進行業發展，相比于香港《職業安全及健康條例》、臺灣《勞工安全衛生法》、美國《職業安全健康法》及英國《工作健康與安全法案》等國家頒布的職業安全健康法律制定目的在于保護勞動者身體健康不被侵害、生命安全得到保護、安全福利得以實現的立法目的，這兩部法律在條文中并沒有很好地體現“以人為本”的根本宗旨，注重的是“經濟效益”而非健康安全的“社會效益”。

圖1 我國土木工程安全法律法規體系總體框架圖

2.立法內容中存在的問題

立法內容中存在的一個較為突出的問題是整個體系內容上還有缺失、完整性不是很強。具體表現在兩個方面:一是法律法規明確授權制定，但一直尚未出臺的一些辦法或者目錄;二是針對目前我國的快速發展的經濟形勢，社會情況變化復雜下亟需出臺的一些法律還沒有出臺。

(1)授權制定但尚未出臺的規范性文件

我國相關法規已經有明文規定某些部門應該出臺某部相關法規或規章，而實際情況是相關部門并沒有及時出臺，這在一定程度上損害了我國法律的嚴肅性和對社會公眾的威信。這些規范性文件主要有:①國家安監總局應出臺的《安全生產違法違規行為舉報獎勵辦法》;②住建部會同其他部門應出臺的《嚴重危及施工安全的工藝、設備、材料目錄》;③鐵道部、水利部、交通部各自應出臺的《危險性較大工程安全專項施工方案編制及專家論證審查辦法》。

(2)亟需出臺的法律法規

我國正處在一個社會轉型期間，在發展經濟的同時，伴隨著出現很多復雜、社會化的問題。亟需出臺的一些法律法規有:①《建設工程意外傷害保險管理條例》;②《安全生產綜合監督管理辦法》;③《建設工程項目安全預評價管理規定》

3.立法技術中存在的問題

(1)法律法規之間的銜接性不夠

這里說的銜接性指的是相互之間的一致性，或者說統一性。由于后立的法律吸收了前人立法的經驗，考慮了階段性的社會環境，所以整體來講是要進步的。這樣就常常導致新立的法與已經頒布的法在某些問題的提法上存在不太一致地方。加上法律修改速度較慢、程序較多的因素，這種不一致的情形會存在相當長的一段時間。

(2)部分法條規定可操作性不強

可操作性不強主要表現在以下兩個方面:①法律責任的規定過于原則。我國在法律責任部分有“可以處以罰款”、“處以罰款”、“并處罰款”等，卻沒有給出具體罰款金額，因而在實際操作中給執法者以很大的“彈性空間”。②部分法條中有大量的模糊詞語以及一些詞語的內涵不明確，令人難以把握。比如“有關部門”、“從事危險作業的人員”、“情節嚴重”。

(3)法律法規體系靈活性不強

靈活性不強主要表現在以下三個方面:①配套規章制度制定的時間太長。存在已經出臺的相關法律法規明確提出要求需要制定的配套規章、制度卻遲遲沒有出臺，導致法規體系的完整性不夠的現象;②法規修訂頻率太低、沒有建立一個靈活的修訂機制;③處罰額度偏低，與經濟發展現狀不匹配。我國很少修訂的安全法規體系中的法律條文所規定的處罰金額，在當時看來是較為嚴厲的處罰，而到現在看來就顯得很輕了。

二、小結

我國目前正處于社會轉型的關鍵時期，由于政治體制的原因，土木工程安全法律法規體系相比其他國家和地區呈現出自身獨有的特點，并且越來越暴露出自身的不足。本文對我國的體系進行了分析，對完善體系有極大的促進作用，我國相關部門應加強對體系的建設，從法律層面上減少土木工程安全生產事故的發生。

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