中國農民專業合作社的政府規制變遷

任 梅 王紅梅

(1．內蒙古財經大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051;2．中央財經大學 政府管理學院，北京 100081)

政府規制(簡稱規制)是政府為了維護公眾利益、糾正市場失靈，依據法律和法規，以行政、法律和經濟等手段限制和規范市場中特定市場主體活動的行為，確立市場競爭秩序，促進市場經濟穩健發展［1］。農民專業合作社，是一種能夠有效提高農民組織化程度的合法壟斷組織，因其發展能夠帶來廣泛正外部效應，需要政府通過市場干預賦予其一定“特權”;而作為一類市場主體，政府又須留出市場規律發揮作用的空間，使其在競爭中煥發生機。政府規制，是影響農民專業合作社發展進程的一個重要因素。

20世紀西方國家規制實踐證明，針對類型各異的具體市場主體，無論“放松”規制或“加強”規制，都需在客觀深入把握規制對象特點的基礎上，找到適宜的干預程度。合作社作為一種特殊市場主體，具有充足的規制需求，需要政府基于其組織的本質特征，給予適度干預，為其發展創造良好環境。中國特有的經濟、社會、政治與文化環境決定了政府規制改革的復雜性和獨特性，與“放松規制和引入競爭”的自然壟斷行業不同，自上個世紀改革開放以來，農民專業合作社的政府規制是一個典型的“加強”規制的過程，經歷了規制缺失階段和規制滯后階段，目前進入規制強化階段。

一、第一階段:規制缺失階段

規制缺失階段(1978－1993年)，針對農民專業合作社的政府規制，基本處于空白狀態。涉農政策中有關農民合作經濟的內容，主要集中在兩個方面:一是政府對農民合作經濟的認識、態度和立場，二是政府對農村社區合作經濟組織的建設和對供銷合作社、信用合作社的改革。由于農民專業合作社在這一階段尚處萌芽狀態，政府也不可能針對其出臺具體規制措施，但對其鼓勵和支持的態度是明確的。

(一)農民專業合作社的萌芽

這一階段，農民專業合作社尚處萌芽階段。其中，農民專業協會是發展最快的一種新型農民合作社。80年代初，隨著以家庭聯產承包為主的責任制在農村推行，農民專業協會開始萌發。到1993年底，農民專業協會得到初步發展。就數量而言，各類專業農協140多萬個;就規模而言，縣以上各級專業農協聯合會達1700多個，其中跨省的40個;就分布領域而言，以種養業為主體，占專業農協總數90%以上，尤其是農業多種經營發達地區，涉及門類和產品達140多個;就服務項目而言，從單項技術服務向多項服務發展，從技術普及為主向技術經濟服務為主發展［2］。從總體上看，農民專業合作社當時尚處發展的初始階段，地區間發展很不平衡，總量與輻射面還較小。而且，大部分組織發育尚不完善，組織比較松散，功能發揮也不完全。

(二)缺失的規制

這一階段雖無專門針對農民專業合作社的規制，但通過在為農民合作經濟正名的過程中糾正對合作經濟的錯誤認識，通過探索傳統合作社的改革路徑，通過鼓勵專業性合作社的發展和開始農民專業協會試點等舉措，為發展農民合作經濟奠定了必要的思想和實踐基礎。

1．為農民合作經濟正名

要想發展合作經濟，首先要對什么是合作經濟有一個客觀的認識。人民公社制度中的一些失誤，使農民和政府公務人員對合作社存在誤解的現象普遍存在。因此，改革開放初期，中共中央和國務院在涉農問題中提到合作經濟時，一個重要任務就是為農民合作經濟正名。

在1978年黨的十一屆三中全會上，仍在強調要堅持“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩定不變”①。隨著人民公社體制的解體，作為中國農村合作經濟典型代表的人民公社的解體，是否就意味著中國農村不需要發展合作經濟呢?對這個問題的認識，必然直接決定農村改革中合作經濟的發展規劃。政府在之后出臺的一系列重要政策文件中闡明了對合作經濟的正確認識。

到1983年，政府一方面指出合作經濟是商品經濟發展的要求，指出“經濟聯合是商品生產發展的必然要求，也是建設社會主義現代化農業的必由之路。當前，各項生產的產前產后的社會化服務……已逐漸成為廣大農業生產者的迫切需要……合作經濟也將向這些領域伸展……”②。另一方面更正對“合作”的錯誤認識，當時對合作經濟的認識在一定程度上超越了合作經濟的實踐，具有客觀性和前瞻性，其“保留家庭經營”、“包括產前產后環節”、“跨地區和多層次聯合”、“自愿互利原則”、“建立民主管理制度”、“有公共提留”、“實行按勞分配，或以按勞分配為主”、“有一定比例股金分紅”等做法，都是目前農民合作經濟發展中仍然遵循的。

此外，這一階段提及合作經濟時，有一個突出特點，就是反復強調合作經濟發展中必須堅持自愿原則。“合作經濟組織是群眾自愿組成的，規章制度也要由群眾民主制訂……任何人都不得干涉。”③“完善合作制……絕不可一刀切，更不可采取政治運動的方法去推廣。”④“絕不可違背客觀規律和群眾意愿去妄加干涉，重復過去那種強制推行某種單一模式的做法。”⑤這些認識，既反映了政府在改革開放后的一個時期對農業合作觀念的糾正，也體現了發展農村合作經濟時對合作經濟本質的把握。

2．探索傳統農民合作社的改革

這一階段針對合作經濟組織的規制主要面向傳統的農村合作經濟組織。雖然在改革開放以后，中共中央、國務院以及一些部門性的政策中，都從未停止支持和鼓勵農民合作經濟組織發展，但針對的對象并非目前意義上的“農民專業合作社”，而是舊體制下延續下來并逐漸得到改革的農民合作經濟，包括農村社區合作社、供銷合作社、信用合作社以及農民股份合作企業等。在相關行政規章政策中，除非特別提出“專業性”的合作社，否則所言“合作經濟組織”都是指傳統農業合作經濟組織。它們都具有合作經濟的某些特點，但又都因尚有未能解決的歷史遺留問題而不能稱為嚴格意義上的農民合作社。這些合作經濟組織直到目前仍是政府規制的重要改革對象。

首先，確定合作經濟的總體改革方向，即發展多種合作經濟。在改革傳統合作經濟方面，進一步提出要“發展多種多樣的合作經濟”，“根據我國農村情況，在不同地區、不同生產類別、不同的經濟條件下，合作經濟的生產資料公有化程度，按勞分配方式以及合作的內容和形式，可以有所不同，保持各自的特點”⑥。

其次，指導地區性合作經濟組織改革。“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織，可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱……地區性合作經濟組織應當把工作重點轉移到組織為農民服務的工作上來”⑦。

再次，改革供銷社和信用社。“供銷社體制改革要深入進行下去，真正辦成農民群眾集體所有的合作商業，這是農民的要求，也是供銷社本身發展的需要”⑧，“信用社要進行改革，真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受農業銀行的領導、監督下獨立自主地開展存貸業務”。⑨

最后，這一階段已經鼓勵合作經濟承擔更多的農業社會化服務。“農村一切加工、供銷、科技等服務性事業，要國家、集體、個人一起上，特別要支持以合作形式興辦”。⑩

3．專業合作社的發展得到鼓勵

這一階段政府對農民專業合作社主要是給予肯定，并在宏觀上就其在農村服務體系中發揮的作用進行初步規劃，具體的規制措施卻處于缺失狀態。

剛剛萌芽的專業合作社表現出的良好發展勢頭，引起了政府的關注，并得到充分肯定。“農民還可不受地區限制，自愿參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織。”?同時，在肯定的基礎上，政府對其給予了必要的鼓勵和一定優惠政策。“……小型經濟聯合體……應當給以鼓勵。凡履行登記、符合條件的，要在稅收、信貸上給以適當優惠。”?

這一階段，政府對專業合作社在技術合作領域的功能給予高度關注，提出要“形成鄉村集體經濟組織、國家經濟技術部門和各種專業技術協會等農民聯合組織相結合的服務網絡。”?

4．農民專業協會的初步試點

傳統合作經濟的改革步履維艱，與之形成鮮明對比的是新型農民合作組織，雖然剛剛萌芽，卻煥發出勃勃生機。于是，試點工作逐漸在各地展開。首先，農業部確定了陜西、山西為借鑒日本農協經驗的試點省，安徽為農民專業協會示范章程的試點省。之后，在世界銀行的指導下，黑龍江、四川等省還結合農業支持項目，開展了農民專業協會或農民合作社的試點工作。1993年，中國科協開展了“百縣千會”試點工作，在全國范圍內重點扶持引導了1000個農村專業技術協會開展典型示范。［3］試點地區日益增多，試點合作社也呈增加趨勢。這一時期的試點工作，為各級政府探索農民專業合作社的規制政策提供了豐富的素材。

(三)總體特點

在農民專業合作社的規制缺失階段，政府肯定了發展合作經濟是農村統分結合雙層經營機制的重要內容，并將改革傳統農業合作經濟作為發展農民合作經濟的主要舉措，同時，對萌芽中的新型農民合作經濟組織形式給予肯定。此時農村合作經濟發展的總體思路，是以傳統合作經濟為基礎，以農戶自辦、聯合的組織為補充，推動農村合作經濟發展。因此，這一階段各部委對合作經濟的管理也主要是針對傳統合作經濟出臺的一些改革措施，針對新生的農民專業合作社沒有具體的針對性政策。

這一階段合作經濟的改革，主要集中在對傳統農村合作經濟的改革上。在農村雙層經營體制下，農業經濟中處絕對優勢的傳統農民合作經濟，必然仍是合作經濟的主體;但是，值得一提的是，萌芽中的專業合作社，已經引起政府關注，而且被作為合作經濟中的新生事物得到鼓勵。政府希望通過一系列運行機制上的改革，使傳統農村合作經濟組織能夠發揮“統”的功能，提高農民組織化程度，提供農民在分散經營中所需各種服務，真正轉化為農民自己的合作社。對其他有利于提高農民組織化程度、有利于適度規模化生產的組織形式都予以鼓勵，而萌芽中的專業性合作社就是其中之一。

針對農民專業合作社的規制之所以幾乎處于空白狀態，是由于:①農民專業合作社在農村改革后的十余年中，只是處于萌芽狀態，自身發展緩慢，經濟和社會效益無從顯露;②經過合作化運動，對合作經濟的本質需要一個逐漸糾正認識的階段，對傳統合作經濟的改革也需要摸索，政府對剛剛萌芽的新型合作經濟組織認識尚淺，故無從規制;③農民專業合作社的發展與諸多外部經濟、社會和文化環境存在緊密聯系，如商品經濟和市場經濟的發展程度、農業生產的專業化程度、產權制度、合作意識等因素，當時從各方面看都沒有形成農民專業合作社發展的有利條件，不能脫離客觀條件發展合作經濟。

二、第二階段:規制滯后階段

規制滯后階段(1994－2003)，政府對農民專業合作社的規制，與農民專業合作社在農村的迅速發展相比，明顯滯后。

(一)農民專業合作社的初步發展

這一階段，中國農民專業合作社得到更快發展，2003年底，農民專業合作社總數超過15萬個。其中從事種植業生產經營的占總數的40%，養殖業占27%，加工運輸業占18%，其他占15%;鄉的范圍內組建的占84%，縣內組建的占10%，跨縣的占6%;農民專業合作社成員668萬戶，占全國總農戶數的2．8%。專業合作社涉及的領域已從果蔬業、畜牧業、水產業、林業，發展到農機服務、運輸、糧油作物、水利建設、資源開發、手工業品生產等諸多方面。［4］在規模、區域和生產領域上，都表現出更強的發展勢頭。

但是，這種發展與農民提高組織化程度的需求相比較，還很不充分，以2003年底的數據看:①農戶參合比重小。全國成員僅為668萬名，占鄉村從業人數的約1．4%。②合作社規模小，影響小。平均每個社只有44個成員，松散型的農民專業協會占農民專業合作社的比例較大。③在各地的發育不平衡，山東、河北、湖南、廣西、陜西、江蘇、安徽、黑龍江、四川、河南等省區農民專業合作社超過5000個，云南、海南、寧夏、青海等地則不足1000個，部分地方仍是空白［5］。

(二)滯后的規制

這一時期，傳統農村合作經濟組織的改革仍在繼續，政府對各類新型農民合作社也繼續持肯定與鼓勵的態度，雖然支持政策和措施日漸增多，但與農民合作社迅速發展的實踐相比，規制體系構建和規制措施的出臺都明顯滯后，并在一定程度上制約了新型農村合作經濟組織的發展。

1．繼續鼓勵農民專業合作社發展

1995年，對“下決心增加農業投入”做出部署時，提出“金融部門要……支持……互助合作性質的新型經濟組織。”?為了“長期穩定和進一步完善農村基本經濟制度”，提出“發展流通、加工等領域的農業專業合作社，規范和扶持農民專業購銷組織、生產者合作社的發展……”?;提出“大力發展農業社會化服務體系……鼓勵發展多種形式的合作與聯合，發展聯結農戶與產業化經營。”?

2．視為集體經濟的一種形式，未曾給予特別關注

在九十年代中后期，政府將農民專業合作社置于集體經濟發展框架內，與傳統集體經濟組織相比，并未給予特別的關注和扶持。

中共中央和國務院在指導農村工作的一些重要的意見和措施中，對專業性的合作社關注不多，即使偶有提及，也是將之定位為可以“逐步發展”的“集體經濟組織”。“農民自主建立的各種專業合作社、專業協會以及其他形式的合作與聯合組織，多數是以農民的勞動聯合和資本聯合為主的集體經濟，……要積極鼓勵和大力支持”?。“以農民的勞動聯合和農民的資本聯合為主的集體經濟，更應鼓勵發展”?。

從本質上說，農民專業合作社是否屬于集體經濟形式的范疇，這要基于對集體經濟如何理解，此處不做探討。但一個不爭的事實是，中國傳統的集體經濟從改革開放以后就始終面臨運行機制上的改革任務。農民自愿組成的新型合作經濟與傳統合作經濟之間存在很多差異，如果在規制中將二者不予區分，尤其是在制定具體政策中沒有考衡這些差異，顯然無法出臺具有針對性的規制措施。

3．各中央部委的規制初步展開

與中央政府在農業與農村工作部署中農民專業合作社的暫時沉寂相比，一些中央部委在“鼓勵”與“支持”的大方向下，具體的規制措施初步展開。

農業部作為農民專業合作社的主管部門的身份得到確認。1994年，國務院指定農業部負責“指導農村經濟組織的建設與發展”，并把“指導農村各類合作經濟組織的發展和管理”的具體職責落實到農村合作經濟指導司。?1998年開始，“指導農民專業合作經濟組織的建設”的職責由農村經濟體制與經營管理司負責。?全國各省、自治區、直轄市經編制部門核定的職能中，均相應地對農業行政主管部門的該項職責予以明確。

農業部對專業合作社的規制逐漸步入軌道。在1999年農業部等部門《關于當前調整農業產業結構若干意見的通知》(國辦發〔1999〕68號)提出的“促進農業生產結構調整的政策措施”的八項措施中，“發展農民合作經濟組織”位列其中。2002年7月，農業部提出，積極扶持和發展專業技術協會、流通協會等農村專業合作社和經濟人隊伍，通過“公司+農戶”、“協會+農戶”等多種產業化經營形式，提高農產品生產的規模化和組織化程度，提升農產品質量的安全水平。［6］

財政部、稅務總局、科協等相關部門和團體的引導和扶持措施也開始出臺。1994年農業部和中國科協聯合下發《關于加強對農民專業技術協會指導和扶持工作的通知》。同年，財政部和稅務總局《關于加強個人所得稅征收管理意見的通知(國辦發［1994］81號)》規定對農民專業協會和專業合作社暫免征收所得稅。1997年財政部財商字［1997］156號文件規定對專業合作社銷售農業產品免征增值稅。

4．各地方的試點逐漸鋪開

2002年7月，農業部頒發了《農民專業合作經濟組織試點工作方案》，根據形勢發展的需要，在全國選擇100個專業合作社，6個地市(西安、樂山、臺州、南通、順義、煙臺)以及浙江省作為綜合試點單位，并圍繞著11個優勢農產品區域、35個主導產品以及名特優產品產業帶的開發建設，開展農民專業合作社試點工作。2003年，中央財政安排專項資金用于支持農民專業合作社的發展。農業部專門授予了50家農民專業合作社“農民專業合作社先進單位”榮譽稱號。中國科協也組織開展了“全國百強農技協”創建活動。［6］

合作社立法雖未完成，各地方在農業部的試點推動下，合作社規制方面已呈興盛之勢。到2003年底，在扶持辦法、財政支持、稅收優惠、登記注冊等方面的地方政府嘗試性措施層出不窮。北京、河北、吉林、湖南等省都已制定了扶持辦法或意見;北京、內蒙、江蘇等8個省、市、自治區政府都正式頒發了《農民專業合作社示范章程》;浙江、江蘇、山東、廣西等省、自治區都安排了財政專項扶持資金，并在信貸、用地、用水、開辟農產品綠色通道等方面出臺了優惠政策。

(三)總體特點

這一階段的農民專業合作社規制，與農民專業合作社在農村的迅速發展相比，明顯滯后。這一時期國家對農業的重視程度不夠，在繼續鼓勵農村合作經濟發展時，對新型農村合作經濟組織沒有給予特殊優待。一方面，政府仍希望通過對社區合作經濟的改革，提高農民的組織化程度。另一方面，沒有區分農民專業合作社和傳統的農村集體經濟，在總體緩慢的政策改進中，諸如農業部、科技部和財政部等與農民專業合作社發展聯系較為緊密的一些中央部委開始陸續出臺一些扶持政策，而且試點的規模呈逐步擴大趨勢。

立法任務尚未完成，規制舉措遲遲沒有全面出臺。農村市場化程度提高的動力和參與全球激烈市場競爭的壓力，使農民對提高組織化程度的需求日漸緊迫，而傳統農村合作經濟組織的改革并未滿足農民這一需求，這是農民專業合作社在這一階段爆發出旺盛生命力的深層原因。雖然在這一階段末，相關立法調查已經開始部署，但學術界及政府機構針對農民合作社的大量調查研究顯示，外部環境的制約，尤其是法律和制度環境的制約，逐漸成為農民專業合作社發展的瓶頸。滯后的立法和規制政策使農民專業合作社面臨的諸如內部運行失范、外部環境惡劣、政府規制行為混亂等問題很難得到解決，從而限制了其可持續發展。

三、第三階段:規制強化階段

規制強化階段(2004－)，政府加強了對農民專業合作社的規制，《農民專業合作社法》出臺，規制體系逐步建立，農民專業合作社得以迅猛發展。

(一)農民專業合作社的迅速發展

2004年以來，中央一號文件關注的都是“三農”問題，推動農民專業合作社的發展成為其中一項必不可少的重要內容。《農民專業合作社法》頒布實施后，中央各部委規制和扶持政策迅速出臺，各級地方政府積極作為，都在推動中國農民專業合作社的發展煥發生機。

這一階段，農民專業合作社發展迅猛，合作社和入社農戶的數量都快速增長;合作社的業務范圍不斷拓寬，服務能力不斷增強。同時，農民專業合作社的正外部效應逐漸顯現，通過為成員統一服務，在采購和生產環節降低成本，增加農產品附加值，促進了農民收入的增長;合作社的發展推進了農業生產的規模化、標準化和品牌化經營，促進了農業產業化發展;此外，還成為培養新型農民和發展新型農村的有效組織載體，促進了農村社會發展。本階段的農民專業合作社呈現出迅猛的發展勢頭。

(二)強化的規制

這一階段強化對農民專業合作社的規制，是在完善農村基本經營制度的總體規劃下展開的。黨的十七屆三中全會對完善農村基本經營制度的兩個層面提出新要求，“家庭經營要……;統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作社，發展各種農業社會化服務組織……著力提高組織化程度。”?統一經營的服務主體由過去僅限于集體經濟組織，擴展為還包括農民專業合作社在內的新型農業社會化服務體系。

1．政府積極推動立法

在立法前，政府對農民專業合作社已經開始關注，但持審慎態度，主要停留在對一些地方探索經驗的總結和系統的理論研究層面，這是立法必須歷經的過程。在2004年的中央一號文件中，確立積極推進立法工作的目標;2006年重申要加快立法進程;在立法之后連續三年強調要貫徹該法，并根據該法繼續完善相關的政策和實施細則。

2．各級政府規制政策全面出臺

政府對農民專業合作社的扶持政策越來越深入具體。立法前，政府對其扶持很宏觀，且著眼于諸如“農業科技推廣”和“為農戶貸款擔保”這樣的具體領域;立法后，中央政府積極推動各部門盡快制定貫徹法律規定職責的政策措施。

從2004－2010年的中央一號文件對農民專業合作社的有關規定，可以看出政府規制思路日漸清晰，規制體系逐步形成，規制政策日趨具體化。2004年的中央一號文件首次明確提出“積極推進有關農民專業合作組織的立法工作”;同時明確規定了“中央和地方都要安排專門資金”，“有關金融機構支持”，“財政可適當貼息”等支持措施;要求引導其提供“信息、技術、培訓、質量標準與認證、市場營銷等服務”，鼓勵其“建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備”。此后，各部門逐漸建立起針對合作社的財政扶持、稅收優惠、金融支持、項目傾斜、審計監督、示范引導和綜合服務等政策、措施和實施細則。

截至2010年，每年的中央一號文件都會對加強農民專業合作社規制作出部署和規劃。目前，法律中明確要求各部門制定的扶持政策基本都已出臺，政府的規制政策框架已基本清晰，中央政府所強調的內容逐步指向了一些具體的問題，如目前急需解決的示范社建設、貸款擔保與資金互助、農業補貼傾斜政策等問題。

3．引導扶持其成為農業產業化經營組織

在這一階段，從完善和發展統一經營看，實現了從集體經濟組織單一主體，向集體經濟組織和其他社會多元主體并存發展、相互聯合與合作的重大轉變，農民專業合作社成為彌補農村傳統集體經濟組織統一經營不足的新型農民合作的組織形式。

政府在引導并扶持農民專業合作社成為農業產業化的組織載體。合作社的發展可以提高農民組織化程度，從而在農業產業化過程中發揮積極作用。許多發達國家的合作社就是本國農業產業化最主要的組織載體。目前中國發展農業產業化經營的重要舉措之一就是扶持龍頭企業，其中絕大部分是營利性企業。合作社受其規模和運行規范性的制約，暫時還只能是農業產業化過程中需要積極扶持的一種組織形式，目前在農業產業化中的作用還不顯著。2004年以來歷年的中央一號文件在提到扶持合作社發展時，都會提到對其從事農產品加工的支持，這實質上是鼓勵合作社通過發展農產品加工業實現產業鏈條的延伸，并提升產品附加值，使農民更多分享農產品加工環節的增值利潤，同時，還可增強合作社自身競爭力。

4．開展示范社建設

這一階段的示范社建設規模更大，中央、省級和市級都紛紛確立本級農民專業合作社示范社，并給予大力扶持。從2004年開始，在中央財政支持下，農業部組織實施“農民專業合作社示范項目”建設，4年共扶持了508個農民專業合作社示范單位，并確定北京、吉林、山東、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、四川、陜西、寧夏、青島等12省市為全國試點省市。同時，地方各級農業部門也相繼組織試點示范和項目建設，如浙江省農業廳通過專業合作社組織開展測土配方施肥“百社萬戶”試點、“千萬工程”和專業合作社“五化”建設，江蘇省農林廳開展“四有”專業合作社創建，陜西省農業廳開展“113”示范工程建設等。

從2008年起，重點依托部、省、市、縣四級工作平臺，開展培育“農民專業合作社示范社”活動。根據當地優勢產業或特色產業，結合不同產業發展情況，每年每個市、縣培育約3－5個，各省從市、縣級中擇優培育50個左右，農業部從省級中再擇優培育100個左右，做大做強了一批產業基礎牢、經營規模大、質量安全優、品牌效應高、出口能力強、服務設施全、帶動農戶多、社會效果好的示范專業合作社。［7］截至2009年底，全國縣級以上示范社已超過5萬家。陜西、河南等7省開展了合作社示范縣建設。［8］

(三)總體特點

這一階段，強化農民專業合作社政府規制的時機已經成熟。農業和農村經濟結構調整繼續加快并深入推進，為合作社發展創造了良好的制度環境;通過前期發展，從農民經濟實力、市場及合作觀念、合作社規模和數量、市場經濟環境等各方面來看，合作社已具備加速發展的基礎;“入世”效應逐步釋放，國外農業對中國農業市場造成較大沖擊，農民提高組織化程度的迫切性彰顯。在這樣的背景下，政府加強了對農民專業合作社的規制，初步構建起農民專業合作社的規制體系。

逐步形成了完整的農民專業合作社的規制體系:①從政府角色來看，政府對合作社的制度特征、在農業發展中的角色及功能定位、需要得到的扶持及監督等的認識逐漸清晰，將自身角色定位為扶持、服務和引導。②就規制內容而言，覆蓋了企業組織的所有經營活動，在合作社的管理活動、商業活動、資本活動、技術活動、會計活動和安全活動中，都有政府不同程度的規制。③就規制方法而言，大體形成包括登記注冊、財政扶持、稅收優惠、金融支持、項目傾斜、綜合服務和示范引導等多種規制方法復合應用的局面。④就規制法規而言，《農民專業合作社法》，國務院制定和頒布的相關行政法規，中央各部委制定和頒布的實施細則、命令、指示、通知等，以及各級地方政府的地方性法規和政府規章相繼出臺，形成“正式立法－國務院及中央部委的行政規章－地方性法規及政府規章”等三個層次構成的比較全面的規制法規體系。⑤就規制機構而言，諸多政府部門在規制中承擔一定職能。

對農民專業合作社的政府規制路徑是:政府先推動立法，再積極貫徹該法律，促使規制政策逐漸具體化。立法前，政府對合作社的扶持很宏觀，而且著眼于諸如“農業科技推廣”和“為農戶貸款擔保”這樣的具體領域;在立法后，中央政府的著眼點是推動各部門盡快制定貫徹法律規定職責的政策措施;到2010年，規制體系已經建立，強調解決的已經是一些更加具體的問題，如示范社建設、貸款擔保與資金互助、農業補貼傾斜政策等問題。

［注 釋］

① 中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報，1978年12月22日通過．

② 當前農村經濟政策的若干問題(中發［1983］1號)第四條，1983年1月2日印發．

③ 中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策(中發［1985］1號)第八部分，1985年1月1日．

④ 中共中央、國務院關于一九八六年農村工作的部署(中發［1986］1號)第十部分，1986年1月1日．

⑤ 把農村改革引向深入(中發［1987］5號)第五條，1987年1月22日中共中央政治局通過．

⑥ 當前農村經濟政策的若干問題(中發［1983］1號)第四條，第五條，1983年1月2日印發．

⑦ 中共中央關于1984年農村工作的通知(中發［1984］1號)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑧ 中共中央關于1984年農村工作的通知(中發［1984］1號)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑨ 中共中央關于1984年農村工作的通知(中發［1984］1號)第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑩ 中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策(中發［1985］1號)第八部分，1985年1月1日．

? 中共中央關于1984年農村工作的通知(中發［1984］1號)第三部分第五條，1984年1月1日．

? 把農村改革引向深入(中發［1987］5號)第五條，1987年1月22日中共中央政治局通過．

? 中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定(中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議1993年11月14日通過)，中共中央文獻研究室編，十四大以來重要文獻選編(上)，北京:人民出版社，1996年2月，第519－548頁．

? 中共中央、國務院關于做好一九九五年農業和農村工作的意見(1995年3月11日)，中共中央文獻研究室編，十四大以來重要文獻選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1267－1281頁．

? 國務院轉批國家體改委《關于一九九五年經濟體制改革實施要點》的通知(1995年7月19日)，中共中央文獻研究室編，十四大以來重要文獻選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1417－1425頁．

? 國民經濟和社會發展“九五”計劃和二O一O年遠景目標綱要(1996年3月27日第八屆全國人民代表大會第四次會議批準)，中共中央文獻研究室編，十四大以來重要文獻選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1821－1892頁．

? 中共中央、國務院關于一九九八年農業和農村工作的意見(1998年1月24日)，中共中央文獻研究室編，十五大以來重要文獻選編(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第188－201頁．

? 中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定(中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議一九九八年十月十四日通過)，中共中央文獻研究室編，十五大以來重要文獻選編(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第554－579頁．

? 國務院辦公廳關于印發農業部職能配置、內設機構和人員編制方案的通知(國辦發［1994］79號)．

? 國務院辦公廳關于印發農業部職能配置、內設機構和人員編制規定的通知(國辦發〔1998〕88號)．

? 中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定(2008年10月12日)(十七屆三中全會)．

［1］ 王健．中國政府規制理論與政策［M］．北京:經濟科學出版社，2008．

［2］ 李惠安．對發展專業農協若干問題的認識［J］．農村合作經濟經營管理，1994，(7)．

［3］ 韓俊．中國農民專業合作社調查［M］．上海:上海達東出版社，2007．5．

［4］ 農業部經管總站專業合作處．抓典型示范促政策落實，推進農民專業合作組織發展［J］．農村經營管理，2005，(9)．

［5］ 鄭有貴．給農民專業合作經濟組織構建一個發展壯大的制度平臺——關于農民專業合作社立法的思考和建議［J］．農村經營管理，2005，(5)．

［6］ 韓俊．中國農民專業合作社調查［M］．上海:上海達東出版社，2007．8．

［7］ 危朝安．走中國特色農業現代化道路，大力促進農民專業合作組織發展［J］．農村經營管理，2008，(1)．

［8］ 陳曉華．總結經驗明確任務促進農民專業合作社又好又快發展［J］．中國農民合作社，2010，(10)．