于建嶸:烏坎沒有經驗,只有教訓

閆鵬飛

因“土地糾紛和選舉不公”，廣東烏坎數月持續緊張態勢，由警民對峙到官民和談，最后以村民重新選舉村委會成員告一段落。從中，我們應該看到土地問題在中國農村的重要性與艱巨性。

“烏坎事件”的處理方式是否為“模式”，其背后反映的土地問題如何解決，《新民周刊》對農村問題研究專家、中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任于建嶸進行了專訪。

烏坎事件的處理并非“模式”

在著作《抗爭性政治》中，于建嶸曾經提出這樣的觀點：在中國農村出現了嚴重的治理性危機，而做出這種論斷的依據之一便是廣大農村發生了一系列針對農村基層政權的集體抗爭活動。而“烏坎事件”恰是一個典型。

因“土地糾紛和選舉不公”而發生的烏坎事件是一次備受輿論關注的農民維權事件，于建嶸予以了特別關注，他在2011年12月17日到達陸豐當地，雖然在嘗試進入烏坎村時未果，但他獲得了相關的第一手材料和錄像。

“這次事件很有特點”，事件持續的時間長、村民一方比較團結且短時間內形成了組織、受到了媒體的廣泛關注，他也注意到了這樣的現象：當地農民自發形成的組織迅速代替了原有的村民自治組織，而這被當地一些部門稱之為“無政府主義”。

從最初村民的訴求得不到滿足以及警民緊張對峙到廣東省領導出面展開官方與民間的對話，從而進一步解決事件。很多專家認為措施“開明”，并提出烏坎事件的解決能否成為一種“模式”以為后效。

但于建嶸認為這是一種“誤區”，最后的措施并不“開明”，那是解決問題的“必經之路”，當時別無選擇。他用自己所發的微博與廣東省采取的措施來佐證自己的觀點：2011年12與19日，于建嶸就烏坎事件的解決措施提出了建議，包括希望廣東省委能夠撤離警察、釋放被捕的村民代表、成立調查組、組織村民重新民主選舉社區組織等，這是他根據科學研究得出的“必經之路”。而幾天后，廣東所提出的幾點意見和解決措施也恰恰相似。“因為是別無選擇，沒有選擇就沒有探討了，所以也就沒有所謂模式而言”，于建嶸稱自己在烏坎事件后便沒有參加經驗交流會。

“烏坎沒有經驗，只有教訓”，在他看來如果其他地方政府想借鑒此事件的話，要吸收一定的教訓，“烏坎事件起初是地方政府派警察去圍追堵截，這不能作為一個個案解決的方法”。政府更要思考去如何轉變執政理念，要去思考如何防止類似“烏坎事件”的發生。

烏坎事件暫時告一段落了，村民重新民主選舉出了村民自治組織。但事實上，這難以保證不再出問題，“因為在農村最關鍵的土地問題并沒有解決”，于建嶸稱。

農民維權議題集中于土地問題

“農民的維權活動近些年總體上加劇了，土地問題成為主要訴諸的問題”，于建嶸介紹，農民上訪維權主要集中在稅費問題和土地問題上。據其在2004年6月進行的一項課題測算，后者超過前者成為最主要問題，而目前農民上訪案例中土地問題占到了70%左右?！叭∠r業稅等措施減弱了稅費問題，而近些年，經濟的發展帶動了土地上利益的迅速增加，這也使土地問題日益嚴重?！?/p>

基于長期的研究，于建嶸也對《新民周刊》解釋了土地問題與稅費問題不同。

維權行為發生地區而言，稅費問題主要發生在經濟相對比較落后的地區，出現在邊緣農村；而土地問題則發生在廣東、浙江、山東、福建等沿海經濟發達地區以及在城市的周邊地區，因為相對來說，這些地方的土地具有流動性和可以變現的可能性。

控告方與被控告方的情況也有一定的變化。稅費爭議時代，都是農民自發進行抗爭，并沒有村級組織參與，而被控告方集中在鄉村兩級組織，尤其是鄉鎮政府，最高到縣一級，這是因為稅費問題的根源往往是縣級政府，它們有決定當地稅率和征收方式的權力；但在土地糾紛時代，雖然村民聯名仍是控告方的最主要形式，但是當村級組織與農民的利益表現一致時，其也會成為維權的主體，而且矛盾的級別也特別高，被控告方已經上升到縣、市、省，甚至到了國土資源部，這是因為土地方面的權力都被收到了省級以上了。

“維權中沖突也變得激烈”，與稅費問題時代的主要的抗爭方式即上訪、相互宣傳等不同，在土地糾紛中，農民經常會到各級政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到堵塞高速公路。在糾紛中，經常有地方政府動用警力對付抗爭的農民，雙方沖突時有發生，而此前，面對農民的抗稅，中央是明文規定禁止使用警力的。

“他們只是要錢，不是要權?！庇诮◣V對記者強調，不管農民抗爭的具體問題是什么，他們最核心的訴求是利益。

解決農村問題關鍵是“確權”

“農民在土地上受到的利益損害主要表現在四個方面：一是不經農民同意強迫征地，二是補償過低，三是即使補償低還發不到農民手中，四是補償款被貪污挪用?！庇诮◣V同時補充，除此之外的其他糾紛也還是因征地和占地引發。

而這些利益受損與中國農村的土地制度存在某種缺陷有著密切關系。于建嶸介紹，這其中最大的缺陷在于農民土地權益的虛擬化，“土地應該是實體所有的，而非一個虛擬的概念，實體到底歸誰我們搞不清楚，到目前為止法律上沒有作出規定”，土地所有權屬于主體的構成要素和運行原則都沒有明確“農民集體”——全體村民，同時沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位以及“農民集體”與農民個人的利益關系。

根據法律規定，農民對使用的土地沒有所有權，而且不能改變土地原來的用途，只有政府才有權力改變土地的性質和用途。也就是說，所有土地的轉讓都會由政府低價征用變為國有，然后按市場價售出，“這其中的差距可能是幾倍甚至是幾十倍。”實際上，這種征地辦法是一種具有強制性、壟斷性的行政方式，農民幾近被排斥在土地增值收入利益分配體系之外，無權決定賣與不賣，也沒有商談價格的機會。

據其給出的數據，近20年來，農民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。于建嶸評價這種狀況是，“農村土地制度中存在著政府的行政權力強制侵蝕民權”。而在利益的驅使下，出賣農民土地成為不少地方政府獲利和創收的方式。

而村民委員會中在土地問題上侵犯村民利益的行為也來源于權利的不明晰，土地歸集體所有，于建嶸描述了三種不合理現象，沒有按規定就將集體賣掉，或者只經過少數人的同意就將大多數人的土地一起賣掉了，抑或者多數人同意將少數人的土地一起賣掉了，這種情況都出現了“農民集體”對村民個人利益的侵犯。

“解決土地問題的關鍵在確權。”于建嶸指出自己思考的處理方式，“將權確給農民，確定其財產權利，占用、使用、收益和處分權利?！?/p>

于建嶸認為，在土地確權后，村民委員會的職責也能理清了，“現階段，村委會既要管理社會，又要管理財產，不僅麻煩而且容易出問題，落實好權利的基礎后，村委會便能更好地行使社區組織的職能了?！?/p>