淺析香港財(cái)政運(yùn)行及其對內(nèi)地財(cái)政的啟示

[摘 要]本文通過對香港財(cái)政管理特點(diǎn)的歸納，以及比較了香港與內(nèi)地財(cái)政管理的差異，得出幾點(diǎn)改善內(nèi)地財(cái)政的啟示。

[關(guān)鍵詞]香港財(cái)政；財(cái)政管理； 啟示；

香港，總面積僅為1070平方公里，卻人口密度世界第一，是世界第三大金融中心，第十一大貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體系，第六大外匯市場，第十五大銀行中心以及國際航運(yùn)中心。眾多輝煌成就與其自由的經(jīng)濟(jì)體系，完善的社會(huì)制度密不可分，其中公共財(cái)政管理的作用不可小視。

一、香港財(cái)政管理的特點(diǎn)

1.以量入為出為原則，力求收支平衡

香港特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)，以及維持簡單明確的低稅制。香港奉行上述理財(cái)理念，在財(cái)政管理上力求達(dá)到幾個(gè)目的：維持充裕的財(cái)政儲(chǔ)備；確保公共部門不會(huì)多占社會(huì)資源；確保政府有能力隨著經(jīng)濟(jì)的增長，不斷投資于基建和改善公共服務(wù)；確保海內(nèi)外投資者的信心并進(jìn)行長期投資。最近十年，香港政府的財(cái)政收入在1700億港元至2900億港元之間波動(dòng)，2006年~2007年度的收入為2294億港元，當(dāng)年盈余達(dá)到586億港元。

2.獨(dú)特的財(cái)政儲(chǔ)備制度

香港政府的財(cái)政儲(chǔ)備是政府的財(cái)政盈余減去赤字之后的累積結(jié)余。香港財(cái)政儲(chǔ)備制度在其財(cái)政管理中發(fā)揮著“蓄水池”作用。當(dāng)某一財(cái)政年度財(cái)政預(yù)算有盈余時(shí)，盈余將會(huì)撥作財(cái)政儲(chǔ)備；當(dāng)財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)赤字時(shí)，政府便會(huì)動(dòng)用財(cái)政儲(chǔ)備填補(bǔ)該年度的收支差額。香港財(cái)政儲(chǔ)備在2008年3月達(dá)到3947億港元，相當(dāng)于19個(gè)月的政府開支或本地生產(chǎn)總值的25.7%，這些巨額的財(cái)政儲(chǔ)備存入外匯基金(由獨(dú)立機(jī)構(gòu)-香港金管局運(yùn)作)，由此得到的投資回報(bào)，則是政府的一個(gè)收入來源。充足的財(cái)政儲(chǔ)備有助于舒緩?fù)鈬蛩匾鸬慕?jīng)濟(jì)下滑或不景氣所造成的影響，并可改善外匯基金在有需要時(shí)維持金融體制穩(wěn)定的能力，對香港的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、繁榮極為重要。

3.量化的部門預(yù)算和嚴(yán)格的用款制度

香港的財(cái)政年度是四月到次年的三月，五月到十月進(jìn)行資源分配，十月到次年三月進(jìn)行周年預(yù)算的編制，三月到四月審核和通過預(yù)算，預(yù)算編制的時(shí)間跨度較長。香港在編制部門預(yù)算時(shí)，要求各預(yù)算部門必須提供過去兩年的撥款數(shù)及本預(yù)算年度要求的撥款數(shù)、公共服務(wù)目標(biāo)及來年需要特別留意的事項(xiàng)等資料。雖然這類似于我們的“基數(shù)加增量”的預(yù)算編制方法，但由于各部門將所有政府開支分類為不同總項(xiàng)、分項(xiàng)，并將每總項(xiàng)、分項(xiàng)的開支目的清楚界定，因此，在此基礎(chǔ)上編制的部門預(yù)算自然也就有了較為科學(xué)的基礎(chǔ)。預(yù)算一經(jīng)立法會(huì)通過，各部門就要按核準(zhǔn)的開支預(yù)算所示條目嚴(yán)格執(zhí)行，政府所有開支需跟從預(yù)算案內(nèi)的總項(xiàng)、分項(xiàng)，不得改動(dòng)，所有對開支預(yù)算的修改，其中包括追加撥款，必須經(jīng)立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)核準(zhǔn)。經(jīng)了解，香港基本不存在預(yù)算追加現(xiàn)象，也不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的部門預(yù)算結(jié)余，如當(dāng)年分目撥款有較大結(jié)余，且沒有合理原因，則要在下年度本項(xiàng)目撥款時(shí)削減結(jié)余的一半，香港人對“預(yù)算追加”等概念感到莫名其妙，側(cè)面驗(yàn)證了香港預(yù)算的嚴(yán)肅性。香港對撥款使用的監(jiān)督也特別嚴(yán)格，香港財(cái)政管理機(jī)構(gòu)組成是財(cái)政司長負(fù)責(zé)整體政府財(cái)政管理，下設(shè)的庫務(wù)局負(fù)責(zé)編預(yù)算，庫務(wù)署負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，庫務(wù)署向所有政府部門派駐首長級(jí)庫務(wù)主任進(jìn)行近距離監(jiān)管，各部門每一個(gè)用款項(xiàng)目從提出用款申請到實(shí)際支付都要經(jīng)過庫務(wù)主任對照預(yù)算并同意后方可實(shí)施，此外，各部門的財(cái)政開支還要經(jīng)過政府賬目委員會(huì)、審計(jì)署、市民的審核審計(jì)和質(zhì)詢以及接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。

二、香港與內(nèi)地財(cái)政管理差異

1.財(cái)政管理的基礎(chǔ)不同

一是財(cái)政體制不同。香港只有一級(jí)財(cái)政，政府的所有稅、費(fèi)收入以及各項(xiàng)支出，都由特區(qū)政府統(tǒng)一支配。香港政府的公共開支確保在本地生產(chǎn)總值的20%之內(nèi)，一般在18%左右，確保不多占私營經(jīng)濟(jì)的資源。而內(nèi)地一般要分幾級(jí)財(cái)政，不同的財(cái)政級(jí)次有不同的財(cái)政體制，各級(jí)政府收支占GDP的比重也各不相同。就拿南京市來說，2010年、2011年本市的財(cái)政收入占GDP的比重分別為17.9%、18.5%，而財(cái)政支出僅占GDP的8.1和9.1%，相差部份則全部上繳給了上級(jí)政府，縣鄉(xiāng)政府要維持足夠的公共開支和地方建設(shè)，就必須另辟理財(cái)思路。另外，內(nèi)地與香港的財(cái)政收入概念也有較大區(qū)別，也影響了財(cái)政收支占GDP的比重。

二是香港的立法會(huì)與行政長官、法庭分享著政治權(quán)力，選民和立法會(huì)對財(cái)政預(yù)算的影響力是很強(qiáng)的。而內(nèi)地的政治權(quán)力主要集中在行政部門手中，選民和各級(jí)人代會(huì)對財(cái)政預(yù)算的影響力有限。

三是公共保障范圍不同。就拿香港的黨派社團(tuán)經(jīng)費(fèi)來說，他們主要靠捐款等形式解決，而內(nèi)地則由財(cái)政全額撥款且占行政管理費(fèi)用的較大比例。又如，香港有17萬公務(wù)員即政府雇員，薪酬待遇按職位、工作年限等對照總薪級(jí)表計(jì)算就可以了，而內(nèi)地的人員性質(zhì)、薪酬待遇五花八門。四是香港經(jīng)歷了100多年西方理財(cái)文化，公共財(cái)政理念早已深入人心，而內(nèi)地近幾年才有這方面的研究和實(shí)踐，因此，要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下中國特色的公共財(cái)政理論，還需要走一段較長的探索之路。

2.財(cái)政管理的嚴(yán)肅程度不同

香港的財(cái)政管理要嚴(yán)于內(nèi)地。

一是財(cái)政收入征管方面。稅率的高低不同，稅制的復(fù)雜與簡單程度不同，征收與減免過程中的寬嚴(yán)程度也不同。香港的稅制簡單，稅率很低，透明度高，且沒有內(nèi)外資不同稅率的概念，因此，投資者可以很清楚地計(jì)算納稅成本，不會(huì)一門心思去鉆稅制的空子。同時(shí)，香港市民都知道政府收費(fèi)都必須接受立法機(jī)關(guān)審批并公開宣布，社會(huì)輿論也會(huì)起到很好的監(jiān)督作用，不可能存在亂收費(fèi)行為。而內(nèi)地的稅制較復(fù)雜，稅率不同，又有很多優(yōu)惠條件，因此征收過程難免會(huì)發(fā)生一些問題。內(nèi)地的行政事業(yè)性收費(fèi)又與各部門利益密切掛鉤，亂收費(fèi)亂罰款行為難以從根本上杜絕。

二是財(cái)政支出管理方面。香港政府的每項(xiàng)開支都有嚴(yán)格的規(guī)定，并接受獨(dú)立審計(jì)署的監(jiān)督，政府官員個(gè)人所能支配的財(cái)權(quán)十分有限，從制度上保證了政府的廉潔。相比之下，內(nèi)地的隨意開支現(xiàn)象十分普遍，財(cái)政預(yù)算的彈性很大，透明度不高，政府監(jiān)督體系尚待完善。

三是財(cái)政結(jié)余方面。香港的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，應(yīng)該說，預(yù)算的彈性較大，他們可以在某一年度有較大的盈余，但也可以在某一年度有赤字，但從一定時(shí)期來看，基本能保持穩(wěn)定并有一定的盈余。而內(nèi)地就不同了，《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)地方政府不得列赤字預(yù)算，但實(shí)際上，由于透明度不高等因素，各級(jí)地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政表面上不會(huì)有赤字預(yù)算，但隱性赤字現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重的。

三、香港財(cái)政運(yùn)行對內(nèi)地的啟示

香港的公共財(cái)政在編制部門預(yù)算、財(cái)政資金使用、監(jiān)督等方面，已形成一整套嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)政管理體系。其成功經(jīng)驗(yàn)，具有以下啟示：

1.合理確定財(cái)政收入規(guī)模及增長

收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)和增長要與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身規(guī)律，盲目追求財(cái)政收入高增長，更不能人為調(diào)節(jié)財(cái)政收入。同時(shí)要將政府的所有收入包括所謂的預(yù)算外收入、基金收入、土地收入等全部納入政府預(yù)算管理，如實(shí)完整反映政府收入的實(shí)際規(guī)模，不得有任何資金游離于預(yù)算管理之外。

2.嚴(yán)格財(cái)政支出管理

由于體制問題，地方政府在稅收征管上難有大的回旋余地，只能從調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)著手促進(jìn)稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高地方財(cái)政收入比重。而對于財(cái)政支出的管理，內(nèi)地各級(jí)地方政府就大有文章可做了。

一是嚴(yán)格界定財(cái)政支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出要保障公共開支范圍，內(nèi)地財(cái)政要著重解決“缺位與越位”問題，政府應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)支出應(yīng)該全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府不應(yīng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域財(cái)政要堅(jiān)決退出。

二是編制詳細(xì)而有具體的部門預(yù)算。香港實(shí)行的是“基數(shù)加增長”預(yù)算方法，我們認(rèn)為，“零基預(yù)算”更切合內(nèi)地實(shí)際，預(yù)算編制要有足夠時(shí)間和參與人員，要改變以往“預(yù)算一年、一年預(yù)算”的做法。同時(shí)，部門預(yù)算要細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，可以逐步建立公眾聽證和詢問制度，征求社會(huì)各界意見，并將其結(jié)果交人代會(huì)，確保預(yù)算審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。預(yù)算通過后，各部門必須嚴(yán)格遵循經(jīng)批準(zhǔn)的各項(xiàng)支出預(yù)算，不得自行變動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目、突破預(yù)算額度，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算約束的剛性。

三是政府行政負(fù)責(zé)人更要牢固樹立嚴(yán)肅、剛性的預(yù)算觀念，逐步壓縮并最終杜絕追加預(yù)算等隨意現(xiàn)象，確保達(dá)到預(yù)期效果，這可能是目前最難做到的一點(diǎn)。

3.切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

一是透明公開。由于公共財(cái)政反映了政府的活動(dòng)范圍、方向和政策，關(guān)系到全民的切身利益，我們在財(cái)政管理中，應(yīng)遵循公開透明的原則，定期將國家的各項(xiàng)財(cái)政政策法規(guī)、各部門在財(cái)政管理方面的職責(zé)權(quán)限、財(cái)政收支的運(yùn)行情況、財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行效果等向社會(huì)公布。

二是從制度上加強(qiáng)監(jiān)督，建設(shè)一整套具有較強(qiáng)權(quán)威性和實(shí)效性的財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制，形成法律監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督等相結(jié)合，覆蓋事前、事中、事后監(jiān)督全過程的監(jiān)督體系，相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，通過對公共財(cái)政的民主監(jiān)督與法制管理，促進(jìn)政府的廉潔、文明、高效。

4.積極推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政改革

一是進(jìn)一步理順財(cái)政體制。完善和穩(wěn)定上下級(jí)財(cái)政結(jié)算體制，保證縣鄉(xiāng)財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行，滿足縣鄉(xiāng)財(cái)政對本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)政保障需要。各級(jí)財(cái)政部門更要積極研究財(cái)政運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，研究財(cái)政收支政策和措施，組織編制和執(zhí)行好政府預(yù)算，以及財(cái)政中長期規(guī)劃。

二是積極推進(jìn)國庫集中收付改革。積極推進(jìn)和完善適應(yīng)我國國情的財(cái)政集中收付制度，從制度和程序上對財(cái)政資金運(yùn)行作出明確系統(tǒng)的規(guī)定，形成一整套有效的財(cái)政收入和支出管理制度，提高資金運(yùn)作的透明度和使用效益。加強(qiáng)非稅收入管理，要象香港《公共財(cái)政條例》所明確的一樣，所有為政府收受的款項(xiàng)均為政府一般收入的一部份，任何單位和個(gè)人不得隨意支配，要改變各部門收入與支出掛鉤的不妥做法。在財(cái)政資金繳撥程序上，要通過集中收付機(jī)制，對各項(xiàng)公共收入從取得到繳入國庫、從預(yù)算分配到資金使用全過程進(jìn)行監(jiān)控，集中反映各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，確保各預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算批準(zhǔn)的項(xiàng)目和額度進(jìn)行支出。

三是進(jìn)一步提高行政效率。依托現(xiàn)代電子信息和財(cái)政集中收付平臺(tái)等先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高財(cái)政管理的信息化水平，推進(jìn)財(cái)政管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

[1]云南省財(cái)政廳.香港的公共財(cái)政管理[J].中國財(cái)政，2010(12):71-72

[2]張澤宇，孟晨.淺析香港財(cái)政政策及其對內(nèi)地財(cái)政的借鑒意義[J].消費(fèi)導(dǎo)刊，2010(6):80-81

[3]袁星侯.香港財(cái)政管理與內(nèi)地比較研究[J].學(xué)術(shù)研究，2002(12):72-75