政府采購(gòu)合同適用《合同法》的思考

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第43條的規(guī)定在確定政府采購(gòu)合同為民事合同的前提下，對(duì)政府采購(gòu)合同適用法律問(wèn)題作了概括性的原則規(guī)定。但由于政府采購(gòu)合同的特殊性，我國(guó)《政府采購(gòu)法》又針對(duì)個(gè)別問(wèn)題做了一些不同于《合同法》規(guī)定：如對(duì)合同的變更規(guī)定不一致（《合同法》第77條與《政府采購(gòu)法》第50條），對(duì)合同的撤銷原因和條件規(guī)定不一致（《合同法》第54條與《政府采購(gòu)法》第71條、72條、73條），關(guān)于合同無(wú)效的規(guī)定不一致（《合同法》第52條與《政府采購(gòu)法》第77條），對(duì)合同無(wú)效的法律效力規(guī)定不一致（《合同法》第56條與《政府采購(gòu)法》第77條），等等。兩部法律對(duì)政府采購(gòu)合同的規(guī)定不一致的地方還有

很多，在實(shí)踐中該如何適用法律，還有很多障礙。政府采購(gòu)合同從根本性質(zhì)上說(shuō)，不是普通的民事合同，因此，單一地適用私法或者公法都不可能解決其特殊問(wèn)題。所以，筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前的法律規(guī)定的范圍內(nèi)，政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)總體上適用《合同法》，但同時(shí)又應(yīng)受《政府采購(gòu)法》的拘束。

政府采購(gòu)合同總體上應(yīng)適用《合同法》的原因分析

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定?！边@一規(guī)定已表明，政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)適用《合同法》。由于“政府采購(gòu)畢竟是以私法上的合同形式去完成的，其采購(gòu)內(nèi)容與民法上的合同亦沒(méi)有不同，因而在《政府采購(gòu)法》未有規(guī)定的情況下，政府采購(gòu)合同往往適用民法而不是行政法的規(guī)定?！闭少?gòu)合同當(dāng)事人不能超越私法規(guī)則。對(duì)此，臺(tái)灣學(xué)者羅昌發(fā)認(rèn)為，“不論對(duì)采購(gòu)合同的性質(zhì)采取何種看法，相關(guān)采購(gòu)法規(guī)定不完整的部分，應(yīng)有民法的適用，而且認(rèn)為在無(wú)法律明文規(guī)定的情形下，民法所揭示的有關(guān)締約及損害賠償?shù)仍瓌t，應(yīng)可以被法理適用到公法契約等合同中”。

關(guān)于如何適用《合同法》的幾點(diǎn)思考

·政府采購(gòu)合同要適用合同法的一般原則

政府采購(gòu)合同要適用合同法的一般原則主要是公平公正原則、誠(chéng)實(shí)信用原則。公平公正原則是指應(yīng)當(dāng)平等的對(duì)待潛在的供應(yīng)商或承包商，給他們以同等的機(jī)會(huì)和權(quán)利，不得歧視或者區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)格地依照法定的條件和程序做出決定，并且在政府采購(gòu)合同中，應(yīng)當(dāng)保證合同相對(duì)方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。保證這一原則被真正貫徹的具體制度包括回避制度、推廣格式合同、標(biāo)準(zhǔn)化制度、聽證制度等。公平公正原則要求政府作為合同的一方當(dāng)事人應(yīng)該平等對(duì)待所有潛在的供應(yīng)商，在等價(jià)有償?shù)幕A(chǔ)上訂立政府采購(gòu)合同。誠(chéng)信原則，誠(chéng)實(shí)信用是民法的“帝王條款”，其內(nèi)涵在于“一切法律關(guān)系，應(yīng)各就其具體的情形，依正義衡平之理念，加以調(diào)整，而求其具體的社會(huì)妥當(dāng)”。

當(dāng)然，政府采購(gòu)合同還應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的基本原則，即公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、和公共利益原則。公開透明原則，要求政府采購(gòu)的采購(gòu)程序和采購(gòu)活動(dòng)都必須向社會(huì)公開，接受廣泛的監(jiān)督。民事合同的相對(duì)性決定了民事合同法律關(guān)系的不透明性和排他性，但是政府采購(gòu)合同由于其資金的財(cái)政性，目的的公益性必然要求監(jiān)督的廣泛性，這就決定了政府采購(gòu)合同法律關(guān)系的透明性。公平競(jìng)爭(zhēng)原則，有效的競(jìng)爭(zhēng)是防止腐敗、打破壟斷和地區(qū)封鎖以及其他超經(jīng)濟(jì)干預(yù)的根本途徑。以競(jìng)爭(zhēng)的方式訂立政府采購(gòu)合同是政府采購(gòu)的核心內(nèi)容，競(jìng)爭(zhēng)性原則也是政府采購(gòu)法律制度重要原則。公共利益原則要求政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)有利于社會(huì)公共利益。在政府采購(gòu)合同中，由于權(quán)力要素的滲透，合同不再是兩個(gè)獨(dú)立的個(gè)體意志的約定，其中一個(gè)屬于公共意志。這一公共意志借助于其地位，形成法律或事實(shí)上的權(quán)力。因此合同相對(duì)方的意志自由受到限制，這從合同締結(jié)、履行、解除等程序的法定性和形式要求中體現(xiàn)出來(lái)。所以《合同法》的平等原則和契約自由原則不適合政府采購(gòu)合同，雖然《政府采購(gòu)法》中規(guī)定政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則約定合同，但在實(shí)際操作中是不可能實(shí)現(xiàn)的。

·關(guān)于格式條款的解釋不適用合同法

《政府采購(gòu)法》第45條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，規(guī)定政府采購(gòu)合同必需具備的條款?！比绻麑?duì)格式合同條款存在不同的理解，不能依《合同法》規(guī)定做出對(duì)提供格式合同一方不利的解釋。所以，筆者認(rèn)為，對(duì)政府采購(gòu)合同條款存在不同理解時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府采購(gòu)管理部門依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和社會(huì)公共利益做出適當(dāng)解釋。

·《政府采購(gòu)法》有規(guī)定的優(yōu)先適用其規(guī)定

要約與承諾是合同簽訂的必經(jīng)過(guò)程，政府采購(gòu)合同也不例外，但政府采購(gòu)合同的要約與承諾與一般合同的要約與承諾是有差異的，政府采購(gòu)合同的要約與承諾有其嚴(yán)格的程序性和法定性，各國(guó)政府采購(gòu)法和國(guó)際規(guī)范都對(duì)合同的這一階段做了詳細(xì)的規(guī)定。而且《政府采購(gòu)法》還規(guī)定了政府采購(gòu)的方式，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)，其中，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式；政府采購(gòu)法明確規(guī)定，政府采購(gòu)合同需采用書面形式。另外，需要說(shuō)明的是，雖然政府采購(gòu)合同的履行適用合同法的相關(guān)原則，但是在政府采購(gòu)合同的簽訂、履行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保證法律賦予政府采購(gòu)人對(duì)合同的監(jiān)督管理權(quán)，即在合同的簽訂階段對(duì)供應(yīng)商資格的審查權(quán)；在合同履行階段對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、變更合同權(quán)、中止或者解除合同權(quán)等。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)合同的訂立、履行和變更適用《合同法》的總則，但如果《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)合同做出了特別規(guī)定的，則必須優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。

（作者單位：法制日?qǐng)?bào)）