淺析被征地農民的留地安置模式及利弊

留用地安置的基本模式

·留用國有土地

政府根據規劃撥出部分土地，按照國家政策及法律法規辦理土地變更手續后，撥給村集體經濟組織和失地農民，用于經營開發生產。

·留用集體土地

政府在征收過程中，拿出部分土地，按照政策法律只辦理轉用手續，不作為征收土地使用，以補償村集體經濟組織和失地農民進行使用。

·留地的主要用途

1、用于房地產開發。經批準留用的國有土地可由被征地單位自主經營，可以進行相應開發經營。

2、修建房屋出租。根據城市規劃，按照城市功能規劃用途建設商鋪出租，作為被征地單位和農民的財產性收入來源。

3、建設工礦廠房。利用留地和補償款，投資建設企業廠房，在享受政策優惠的同時，可以給被征地單位帶來穩定的收入來源。

4、建設商品交易市場。按照城市規劃和經濟功能分區布局要求，利用土地區位優勢，建設一些商品交易市場，由被征地單位進行自主經營。

5、建設農民住宅。對于在土地征收時需要整村搬遷和安置的，政府拿出一部分土地建設住宅，統一安置被征地農民。

留地安置兩種模式的利弊分析

·留用國有土地

1、積極意義：第一，依據法律法規辦理手續，擴大了土地用途，在符合規劃的基礎上，可以進行多方位的開發經營使用；第二，土地權屬是國有土地，產權清晰；第三，土地規劃用途與城市規劃融合性好，更為協調。

2、存在的主要問題：第一，按照規定，進行批次征地要求有項目，但是土地使用與項目經常不能匹配，影響了使用效率；第二，在土地使用過程中需繳納一些有償使用費用，增加了使用成本；第三，留用國有土地比例小于集體土地。

·留用集體土地

1、積極意義：第一，留用的集體土地只辦理農用地轉用手續不辦理土地征收手續，程序簡單；第二，不用交納新增建設用地有償使用費等費用，成本較低；三是集體土地留用比例較大，能夠為集體和個人留用更多的土地。

2、主要問題：第一，政策法規對集體土地的使用作了較大限制，不能搞開發和進行土地經營；第二，在土地流轉過程中留用集體土地亦有限制；第三，土地產權是集體性質，在城市擴張過程中，被征地單位和失地農民始終擔心土地的權屬問題。

對實施留地安置政策的建議

·關于留地安置政策的適用范圍

國家實施留地安置政策的目的是為使失地農民獲得長期穩定的收益，因此，實施留地安置政策首要條件是，該地區的農民可以通過留用地獲得收益，也就是說實施該政策的地區應處于經濟較為發達的地段 ，而非遠離城市的偏遠地區，

·關于留用地的產權

規劃為經營性用地的留用地產權應在征地時劃為國有 ，同時向被征地村集體經濟組織收取土地出讓金，缺乏資金的村集體也可以通過以地抵費的方式，繳納土地出讓金等規費，避免產權由集體所有轉變為國有時，產生的一系列交易成本和重復收費等現象。規劃為非經營性用地的留用地應劃為集體所有權，以保護失地農民的權益。

·關于留用地的規模

政府在實施留地安置政策前，應對土地的使用方向做好規劃，以便在實施政策時，能返還給被征地村集體經濟組織成片的土地，成片開發可以為村集體經濟組織提供便利，避免因零星劃地產生的難開發甚至閑置不用現象。

·關于留用地的經營管理

政府在實施留地安置政策時，應注重前期規劃和后期引導，針對被征地村集體經濟組織的情況，為其提供對留用地經營的參考信息，尤其是應將國內的成功經驗介紹給被征地村集體經濟組織以供參考。被征地村集體經濟組織在經營留用地時，應視自身情況，選擇合適的經營模式，在采用自主開發模式時，應形成既有內部監督機制，又有效率的集體經濟組織形式。

·關于實施留地安置政策的法律環境

各地實踐表明，留地安置政策得到了失地農民的被征地村集體經濟組織的普遍認同，因其確保失地農民可獲得長期穩定的收益，在妥善安置失地農民發揮著十分明顯的作用。可以說，在經濟相對發達，土地資源相對不緊張的地區，留地安置是一種適合當前社會經濟發展條件的行之有效的征地安置模式，經過多年的探索和實踐 ，對留地安置進行立法的條件已基本成熟。建議從修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》入手，確立留地安置制度，對留用地產權、使用方向等相關問題作出明確統一的規定。

（作者單位：西北農林科技大學經濟管理學院）