論中國溢油響應基金機制的構建：康菲溢油事故的反思

2011年7月14日康菲中國公布了其溢出的“原油和油基鉆井液”約為1500桶、240立方米。溢油1500桶，已是中國現行分級制度下最嚴重的溢油事故。面對溢油事故給海洋環境和受害者帶來的損害，建立適合我國國情的溢油響應基金機制，及時解決污染事故，給予受害者賠償，至關重要。

構建我國溢油基金機制的重要性

·缺少明文的法律依據

目前成立一個溢油響應基金缺乏直接的法律依據，在國家制定的重大海上事故的應急計劃以及海洋局的溢油應急計劃中，都沒有提到要建這樣的溢油響應基金。

1、與海上溢油基金相關的基本原則

中國國內法的適用遵循特別法優于普通法的原則。中國國內法中并無關于建立溢油響應基金的特別立法，但《海洋保護法》中有關于建立重大海上溢油應急計劃的某些規定，然而卻沒有特別規定建立溢油響應基金的法律。

2、綜合性環境保護基本法

《環境保護法》是我國環境保護方面的綜合性基本法律，規定了我國環境保護方面的基本法律制度和措施。第三十一條第二款規定：“可能發生重大污染事故的企業事業單位，應當采取措施，加強防范?！弊鳛閼庇媱澲械囊徊糠?，溢油響應基金是防止和治理溢油污染的資金支撐。但是，此款規定是突發環境事件發生后，采取措施進行防范的基本規定，涵蓋了環境污染事故的各方面，其中海上溢油產生的事故也包括在內，但并不能作為溢油響應基金的直接依據，在環境保護法律中并不具有法律地位。

3、行政法規

在我國全國性的行政法規層面，沒有相關專門的石油污染規定作為可以參考的依據。即使是交通部正在籌建的船舶油污損害賠償基金，也只是針對船舶造成的海洋石油污染，沒有涉及海上石油開發產生的溢油污染。

·現有法律處罰力度過輕

中國現行法能否給責任者以 “顏色”、給法院判決以強心劑”，答案不是在空中飄蕩，而是定格于《 海洋環境保護法》及《刑法修正案八》對《刑法》第所作的修正等法律規定。在1999年，修訂《海洋環境保護法》時加大了行政處罰力度。但面對現行的海洋污染，顯得力不從心，仍不足以威懾違法行為。

對于刑事責任方面，在我國目前現實中環境犯罪很少受到追究?！逗Ｑ蟓h境保護法》第九十一條規定，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，依法追究刑事責任。而根據某些專家的估算，本次漏油事件應以億元為單位來計算，損失可能會超過10億元甚至達到100億元以上。以此標準來看，30萬元的門檻已經很低，然而，現實中仍未聞康菲遭受刑事處罰。

構建我國溢油響應基金機制的可行性

·國外經驗可以借鑒

溢油響應基金機制是溢油事故應急機制的重要一環，是處理溢油事故損害賠償問題的一種有效方式。在這一方面，可以借鑒發達國家法律中比較先進的做法。

1、國際基金與國內基金相配合

新西蘭海上油污基金賠償采取的是國際基金與國內基金相配合的模式。新西蘭不僅簽署了1992 年的《國際油污損害民事責任公約》和1992 年的《設立國際油污損害賠償基金公約》，國內也建立了較為完善的溢油應急機制和油污基金。新西蘭油污基金為新西蘭溢油應急響應機制提供財政上的支持，同時賠付來源不明確的溢油所造成的各項應急損失?！缎挛魈m海上運輸法案》規定，區域市政局為海上溢油應急計劃支出的費用由油污基金支付，區域市政局在需要的時候，可以向溢油者或油污基金求償他們在海上溢油應急行動中進行檢查、審核等一系列的花費?！逗Ｉ弦缬蛻狈磻呗浴芬幎袷缕鹪V敗訴的情況下，訴訟的費用將由油污基金承擔，而非尋求賠償的組織來承擔，充分保障請求賠償人的權利。

2、單獨國內立法

在1990年美國國會通過了一項新的《石油污染法》。這部法律建立了溢油損害賠償責任信托基金制度。該基金可以用于支付海岸警衛隊和環保署支出的“清除費用”，州政府為開展油污清除活動支出的費用責任方尚未賠償的“清除費用”和“損害”以及研發費用等。支出“清除費用”或遭受“損害”的任何人都可以向責任信托基金申請補償。美國的油污損害賠償機制與國際公約相比，范圍更廣、責任限制更高、賠償更為充分。

·國內的實踐經驗

在國內，相關部門和單位也積極進行著探索和實踐。早在2003年，交通部會同財政部就向國務院請示設立國內的船舶油污損害賠償基金。2011年9月，上海海事局牽頭建立中國船舶油污損害賠償基金，目前基金的征收和使用規定已經報國務院法制辦審批，為建立適合海上石油開發平臺的溢油響應基金提供了有益借鑒和寶貴經驗。

在已頒布的規范性法律文件方面，國家層面的有2007年由國家海洋局發布了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，該導則僅僅可以作為法院判決的參考，在實踐中起到一定的指引作用，指導法院在案件處理時，遵循一定的思考模式，合理合法處理。相對于國家層面，地方立法走在前列。2010年6月12日，山東制定、印發 《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，在國內首次明確海洋溢油等八種海洋污染事故和違法開發行為的損害評估標準，嚴令照價賠補償，最高索賠額度兩億元。另外，《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》雖然僅在人民法院審理相關船舶油污損害賠償糾紛案件時適用，但是，在鉆井平臺溢油方面，可以借鑒其相關成熟的立法和實踐經驗。

關于建立中國溢油響應基金機制的構想

我國是世界上唯一的既未加入《設立國際油污損害賠償基金公約》，又未設立國內溢油響應基金的是有進出口大國，為防止類似康菲溢油事件的發生，充分賠償受害者，建立具有我國特色的溢油響應基金似有必要，本文就我國溢油響應基金的建立提出自己的構想。

·完善信息通報義務

信息通報可使事故處理進程公開化、透明化。在備受爭議的康菲溢油實踐中，公眾對中海油和康菲（中國）的溢油通報義務的履行普遍的持懷疑和批評的態度，而中海油和康菲（中國）則一直認為自己履行了信息通報義務，并聲稱符合中國的有關法律規定。那么，如何理性的看待中海油和康菲（中國）在溢油事件中的信息通報義務就顯得非常必要。按照1999年新修訂的《海洋環境保護法》第十七條之規定，在突發溢油事件時，污染者應當履行及時向可能受到危害著通報和向依照《海洋環境保護法》規定行使海洋環境監督管理權的部門報告。另外，《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》第十六條規定企業、事業單位及作業者在作業中發生溢油、漏油等污染事故時，應迅速采取相應措施，控制、減輕和消除污染。但是，如何使信息通報的義務規范化，使之實施效果符合立法目的，完善污染者的信息通報義務，是建立我國特色的溢油響應基金機制的前提。此時，應當在修改《海洋環境保護法》時，將污染者的通報義務形成一個完整的法律條款，將目前依附在突發環境污染事件應急處置法律規范中的義務轉化為一個可實際性操作的行動指南，明確義務主體通報的具體方式、時間，通報事件的具體內容、范圍，為管理部門和公眾了解事件具體內容、使污染者設立溢油響應基金夯實信息基礎。

·設定適用范圍

溢油響應基金一般用于事故所需要支付的清理、控制、恢復和治理的費用、防止污染擴大所采取措施的費用、經濟損失和海洋生態損害。

1、油污清除、控制、恢復和治理的費用。

溢油屬于突發環境事件，因為“突發環境事件有別于一般的環境污染和生態破壞行為，它不知何時會發生，往往在人們意料之外，且來勢兇猛，有著很大的偶然性和瞬時性”。在發生的初期，在污染沒有造成最大程度污染時，較為容易控制，此時必須組織大量的人力、物力和財力清除、控制污染，防止損失擴大，而這些需要支付很大一筆費用。以往，溢油事故發生時，我們關注的重點在于溢油事故本身，忽視溢油清除，在溢油清除方面支付的費用很不充分，致使污染的損失很大，建立溢油響應基金后，這些清污費用有了充分的支持，客觀上保護了海洋生態環境。在污染控制后，恢復和治理被污染的海洋環境也應由溢油應急響應基金在后期予以支付。

2、采取預防措施產生的費用

由于溢油事故突然發生、來時兇猛，如果事先沒有采取防范措施，在很短時間內往往難以控制，因此其破壞性極強。因此，在綜合評估后采取預防措施似有必要。溢油響應基金對應采取預防措施而產生的費用予以補償。在溢油事故發生時，通常會采取一些必要措施防止溢油事故的再次發生。例如，在溢油事故發生時，采取措施封堵溢油點等，此類操作中發生的費用通常應作為預防措施費用。

3、經濟損失

在我國法律中，一般將財產的損害賠償的范圍分為直接損失和間接損失，直接損失和間接損失，根據我國《民法通則》以及我國學術界的普遍觀點，一般應當予以賠償。油污造成的經濟損失通常包括間接損失和純經濟損失。在溢油產生的損害賠償中，純經濟損失是一個重要的組成部分。《油污損害指南》對純經濟損失下的定義是：純經濟損失是指請求人因財產的此種有形滅失或損害以外的原因而遭受的資金損失。盡管我國無純經濟損失的概念，但實質上在法律規定中還是可以找到純經濟損失這種性質的賠償依據?！逗贤ā返?13條第1款規定若因一方違約而未得到的賠償，對此項損失的索賠就具有一種純經濟損失的法律性質。對于純經濟損失，在溢油事故發生后的賠償中，應納入溢油響應基金的賠償范圍，促使受害人的損失得到有效的賠償。

4、海洋生態損害賠償

在我國，造成海洋生態損害進行賠償是有法律依據的?！逗Ｑ蟓h境保護法》41條中規定“凡違反本法，造成或者可能造成海洋環境污染損害的，本法第五條規定的有關主管部門可以責令限期治理，繳納排污費，賠償國家損失，并可以給予警告或者罰款?！贝送?，在90條有類似規定。對于溢油事故造成的海洋生態損害，按照我國現有法律規定，應由責任者進行賠償。

（作者單位：湖南師范大學法學院）