軟件考核破解責任行政“軟約束難題”

從總體上看，稅收執法責任制包括：權責清晰的崗責體系、運行順暢的流程體系、客觀公正的考核體系、獎懲適當的激勵體系、公正合理的救濟體系。五大體系把稅收執法責任制合成為一個既開放、又具有約束性的系統。其中客觀公正的考核系統是完成約束、激勵目標的關鍵和前提，因此，考核系統決定整個責任制的約束力。長期以來，麻城市地稅局，借力“信息管稅”高端應用，致力破解行政執法責任制軟約束這一廣泛性難題，率先上線應用執法軟件考核系統，不但取得了階段性的成果。2011年3月至今，省局肖厚雄副局長、黃岡市局姚濤局長，多次親臨麻城，現場指導上線工作，使這項工作初步具備了廣泛推廣應用的現實價值。實踐經驗表明，考核軟件的應用，在完善稅收執法責任制、整體提高行政執法質量方面，具有里程碑的意義。筆者作為基層主要負責人和這一重大事項的親身經歷者，面對發展史上的重大變局，覺得很有必要對此一重大事件進行理性思考和深入總結，以利于今后將其全面應用推廣：

前期工作及其成效

為了探索運用信息化手段搭建稅收行政執法考核平臺，建立計算機自動考核為主、人工考核為輔、績效掛鉤的考核模式，促進稅收行政執法質量與效率的提高，省局在征管核心軟件全面上線的基礎上，推出稅收執法軟件的試運行工作，并于2011年年初，確定麻城市局為試運行單位。在省局和黃岡市局的正確領導下，經過近5個月的努力，于2011年12月份正式試運行，從運行至今的效果看，初步成效主要體現在：

一是推廣應用具備可行性。從試運行的結果看，稅收執法考核軟件，作為省局門戶網站的一個組成部分，能覆蓋《湖北省地方稅務局稅收行政執法責任制》規定的執法事項、操作環節和執行崗位等全部流程；能依據執法事項在湖北省地方稅費征管核心軟件中實現的載體和設定的條件，判斷、分析執法事項的全部過程，并按照一定的條件歸集和統計結果，實現了對稅收執法行為的整體考核。

二是設計理念具備科學性。體現在設計理念先進、功能設置科學完善和操作簡潔直觀等三個方面。設計理念先進性表現在：對執法事項可添加，并設置了人工錄入的功能，如稅收執法考核事項發生變化，考核軟件能及時維護補充，保障了考核軟件運用的時效性；功能設置科學完善表現為：考核軟件設置了自動考核功能、人工考核功能、查詢功能、統計分析功能，個人過錯申辯功能、過錯申辯功能和數據調整功能等，具有查詢事項清楚、統計分析全面準確、考核客觀人性化的特點。自動考核是指通過對核心征管后臺的工作流數據，進行抽取加工，根據考核標準判斷是否是逾期辦理或是未辦理應辦事宜。每次報批一項待審批記錄，就會在核心征管系統中生成一條工作流數據，這條數據包含發送人信息、接收人信息、創建時間和完成時間，并且在接收人員的待辦事宜中會顯示其待辦稅務審批事項，其中接收人信息就是被考核的稅務行為信息，被考核人員如果收到待辦事項信息后，未在規定的時間內及時辦理，則被自動考核系統視為逾期處理。自動考核在前臺配置考核信息后，系統后臺自動運行，每月10號對上個月產生的執法行為進行自動考核，并且生成數據，系統、網絡等不可抗因素產生的過錯行為數據，可以通過數據調整功能解決。人工考核是指對系統無法自動考核的考核環節，考核指標，進行相應的人工考核，由實施考核的職能部門特定的人員操作，錄入人工考核結果。其中數據調整功能模塊由實施考核的職能部門特定人員操作，對系統自動生成或者由人工錄入的考核數據進行調整。對于因執法人員非個人主觀因素造成的執法過錯行為，可以經過申辯后進行調整，對于調整過后的執法過錯行為歸屬為無過錯執法行為；操作簡潔直觀，表現為：考核軟件頁面設計方便、直觀、準確、符合操作習慣。

三是基礎數據具有深度利用性。執法考核軟件具備一個顯著特點，即軟件系統對核心征管軟件基礎數據的加工、挖掘，能二次利用。執法考核軟件與核心征管軟件緊密結合，數據共享，定時同步。技術上執法考核軟件采用先進的數據庫與數據倉庫技術，提高了大規模復雜數據的查詢性能，同時對核心征管軟件性能影響達到最小。業務上執法考核軟件對核心征管軟件中常用的高頻率的稅務事項流程都進行了考核，有效反映了廣大稅務人員的工作情況和工作量。

四是運行過程具備嚴密性和開放性。我們于2011年下半年全面展開前期測試：對考核軟件和核心軟件進行配比。麻城市局工作組將稅收執法責任制考核軟件業務需求中的60個工作流和核心征管軟件進行配比對接，通過大家討論研究和對考核軟件的系統測試，獲得相關具體數據。其中能夠和考核軟件匹配對接的工作流有29個，目前不能和核心征管軟件匹配對接的工作流有21個，不能和核心征管軟件匹配對接，但能夠找到節點的工作流有10個；找出了軟件考核需求與征管軟件之間在相關環節的差異。諸如，申請環節：（1）納稅人提出的申請。啟動環節依據一般為各種申請書，但是這些申請書有些是在實際工作中被省略掉了，有些則是紙質文檔，而且在核心征管軟件中沒有功能專門錄入。（2）工作人員自行人工判斷，需要提起的申請。由于是由專管員人工自行判斷是否需要啟動，在核心征管軟件中的錄入環節既是啟動環節又是傳遞環節。（《湖北省地方稅務收行政執法責任制考核軟件業務需求》大部分的考核環節都要對傳遞情況進行考核，要求在收到之日起幾日內發送。但是現在核心征管軟件中絕大部分的流程審批中的信息，都是通過計算機系統進行傳遞的，錄入信息保存、報批后即傳遞到下一結點，中間都是瞬間即完成傳遞環節。這樣的情況下還要對傳遞環節進行考核，就沒有太大的意義了）（3）《湖北省地方稅務收行政執法責任制考核軟件業務需求》中部分處理環節要求有《稅務文書送達回證》，但是核心征管系統中當初為了簡化流程，都將送達文書的環節交由專管員自行掌握了，系統中并沒有錄入《稅務文書送達回證》的功能；公示環節：在工作中需要公示的環節，在核心軟件中都沒有對應的功能，如果加入是否公示的功能，最終也是有業務辦理人員自行來錄入系統，判斷是否公示，并無考核的意義。通過考核軟件和核心征管軟件的配比，我們發現并解決了一系列重大問題，如核心軟件有64個工作流和許多工作節點，這些工作流和節點能更加規范稅收執法行為，而《湖北省地方稅務局稅收行政執法責任制》沒有提出需求；稅收執法軟件的考核應全面的反映稅收工作人員的工作量，牢牢地抓住工作重點，如征管率和發票管理事項的考核等，在試運行中，我們改進了征管軟件與考核軟件的配比。此外，我們對稅收執法事項具體指標進行了完善。工作組將稅收執法考核軟件比照湖北地稅現有運行的征管核心軟件進行查漏補缺，同時對征管核心軟件中從2008年上線以來使用頻率較高的工作流進行梳理，并比對稅收執法考核軟件，將稅收執法考核軟件中沒有但可以進行考核的工作流對稅收執法考核軟件進行補充，共補充17個工作流。

試運行解決了普遍推廣應用的三個關鍵問題，一是發現了軟件中存在的問題，二是提出了改進的方案，三是校驗了考核數據的準確性。

五是對執法責任制系統具備整體的約束性。表現為：進一步規范了稅收執法行為?？己塑浖鞔_指出了錯誤的事項及原因，及時解決了發現的問題，對日常執法工作起到了全面規范作用；且全面反映了稅收執法人員的工作業績。在對征管軟件2008年上線以來使用頻率較高的工作流進行梳理，對稅收執法考核事項進行補充后，執法考核系統能全面反映出稅收執法人員的工作業績。如麻城市局執法行為（記數）2011年7月份7154條、8月份5669條、9月份4661條、10月份4221條、11月份5925條；普適于不同的征管模式；通過與宜昌、武漢等兄弟單位進行交流，對稅收執法考核軟件與核心軟件進行映射，稅收執法考核軟件能適用于核心軟件中各種征管模式，消除了開始試點時的疑慮；通過與東軟公司進行交流，我局對執法考核軟件中的查詢統計功能提出了相關建議，查詢統計功能修改后操作更加簡潔直觀。

軟件試運行中發現的問題

盡管稅收信息化建設已有了突破性的進展，但與龐大的稅收征管業務比較，仍有相當多的執法行為沒在計算機系統中留下記錄，而且因對信息技術的掌握和認識程度上的差距，因稅法及相關管理規則的變動性和不確定性，使得相當多人工條件下成熟的方法和標準暫時無法轉化為計算機語言，無法實現完整意義上的計算機考核，且計算機考核指標還不能覆蓋所有稅收業務和所有執法行為。可見，計算機考核尚處于初級形態，不能深度實現對執法質量“自動考核”，而必須輔以傳統方法，如此以來，工作量就相當大，特別是基層分局，工作千頭萬緒，要按時按質按量完成執法考核，難度很大，逼緊了，就馬虎應付、草率了事。有些事項需要逐人逐項審核，可無專門機構和相應人員，難以保證考核質量，這就必然存在“人情考核”“關系考核”現象，使考核大打折扣，影響到考核監督的客觀公正性。

軟件考核的缺陷在具體環節上的表現：一是對部分環節行政不作為約束乏力。如責任人業務不發起時，對行政行為和執法事項的考核主要依賴于人工發起，個人如因考核對其不利，就可根據利益需要來選擇不發起，如果選擇不發起，則許多工作就無法進行考核。這就產生約束乏力的問題。二是自動發起流程“不提示”。如到申報繳稅期限仍未申報繳納稅款應催報催繳的納稅人，在核心軟件中無提示。三是考核時限設置不合理。有的項目時限設置過短，如非正常戶認定審批系統設置時限為5天，審批工作都集中在稅費服務科，在實際工作中需要調查核實，如果同一時間段內稅費管理科上報戶數過多，將不可能按時保質完成審批。四是考核系統統計功能不直觀。部分統計項目中沒有合計功能。

新型考核模式需要技術、體制雙重升級

建立新型考核模式，需要稅收行政執法責任制五大系統整體回應，需要崗職、責任、流程、過錯追究等各系統相對應的完善，并在此基礎上，不但升級軟件技術，使稅收執法責任制各環節的每一項執法行為，按程序、標準、時限，實現自動考核。完善稅收執法責任制考核制度，首先，要從體制上強化稅收執法責任制。要從完善機制和健全制度入手，運用計算機的先進技術，科學、合理地設置和細化崗位責任制體系，按照征、管、查、議、評相離制約和以事定崗、以崗定責、權責相當的原則，將稅收執法分為管理服務、申報征收、稅務稽查和保全、強制、復議、應訴、行政救濟五大體系，動態設計崗位類別、崗位職責、工作規程、責任形態，做到權責清晰，考核內容標準化、無縫隙，切實消除有職無權、有權無責的權責不對稱現象。對應追究責任的執法行為，設置“硬約束”，清晰界定職責，增強可操作性。對交叉、重疊的業務規程重新整合，對各部門制定的管理制度進行梳理，合并簡化，做到統一標準、統一口徑、統一考核。按照公平性、合法性、針對性、便利性、真實性的原則，完善考核指標系統，形成動、靜態相融合的標準化考核指標體系，做到定性與定量相結合，定性指標力求體現全局性、指導性和普遍性，定量指標力求體現合理性、量化性和績效性。以提高稅收征管質量為考核的目標導向，以申報率、入庫率、欠繳率為主要指標，以稅務登記率、清欠率、處罰率、結案率為輔助指標，兼顧收入任務等指標。此外，考核方式動態化和開放化，要做到日?？己伺c年終考核相結合、內部考核與納稅人評議相結合、主管部門與相關部門評價相結合。其次，要從技術上整體強化執法責任制。充分運用稅收信息化成果，將各個執法環節和全部行政關系逐步納入計算機監控范圍，要實現計算機對違規執法行為的自動“預警”，及時提示執法過錯及其相應后果。堅持“人機結合”原則，不失時機全面推廣計算機考核，并經常升級考核軟件。計算機要能隨時自動抽取一線執法行為信息并與預先設定的執法標準比對、匯總統計和智能分析，自動生成考核結果，切實減輕考核負擔，減少人為因素，防止出現基層越權和部門缺位現象，保證考核結果的公平、公正，逐步形成以計算機為主的考核體系，使稅收執法考核，由人管人跨越到用制度約束人、用程序規范人、用高科技考核監督人的現代模式。第三，引入競爭激勵機制，善用考核結果。注重以人為本，實現人崗優化結合。設定不同的能級標準，實施能級上崗，切實解決“干事多、責任大、追究多”的問題；完善競崗競聘制度：通過競爭上崗，實行優崗優級，提高執法人員的積極性；根據“兩權”監督的原則，在深入推行執法責任制軟件考核的同時，建立行政管理責任制軟件考核制度，制定行政管理權監督考核辦法，形成完整無縫的考核體系，實現規范執法與加強內部管理并重，使之成為一個有機的整體。將執法責任制考核結果同公務員年度考核和評先、選優、晉級結合起來，從根本上實現考核硬約束。

（作者系麻城市地稅局局長）