寶雞市瀆職犯罪案件調查分析

2008年至2010年，寶雞市檢察機關共查處瀆職侵權犯罪案件74件98人，其中2008年26件29人，2009年25件34人，2010年23件35人，挽回經濟損失1490.67萬元。這些瀆職侵權犯罪案件，給國家和人民群眾的生命財產造成了重大損失，影響了正常的經濟活動。為促進國家工作人員規范執法和廉潔執法，結合查辦的瀆職犯罪案件及職務犯罪預防工作的需要，現對三年來寶雞市查辦的瀆職犯罪案件進行分析，并提出對策建議。

一、案件特征以及發案原因

三年來寶雞市查辦的瀆職犯罪案件主要有四個特征。一是以玩忽職守和濫用職權犯罪為主。查處案件中，玩忽職守案件46件63人，濫用職權案件21件24人。二是瀆職犯罪和貪污賄賂犯罪互相交叉。查處案件中，9件11人既涉及瀆職犯罪，又涉及貪污賄賂犯罪。三是涉林、涉土領域和工程建設領域案件高發。三年共查處涉林領域瀆職犯罪案件16件20人，涉土領域瀆職犯罪案件11件12人，工程建設領域瀆職犯罪案件23件30人。四是司法人員和安全生產監管部門人員瀆職犯罪突出。三年共查處司法人員瀆職犯罪21人、安全生產監管部門人員瀆職犯罪23人。結合查處的案件，分析發案原因，主要有五個方面。

1.行政主體職能交叉，行政職能劃分不科學。一是行政執法職能與經營管理職能相重合。行政執法與經營管理屬于兩種不同的權力，應由不同的部門來執行，但在實際操作中，有一些部門既享有行政執法權，又是經營管理者，如煙草部門和林業部門。特別是林業部門具有營林護林、經營管理、行政執法等諸多職能，既是經營者，又是管理者和執法者，這極易導致因單位的小集團利益而濫用行政執法權力。如2008年寶雞市檢察院查處的眉縣煙草專賣局稽查隊原隊長李青海和宏葉煙草銷售公司原副總經理毛保宏濫用職權案，他們就是為了單位的小集團利益，超越職權在高速公路上強行堵截并扣押寶雞煙廠的運煙車，給煙廠造成間接經濟損失170萬余元。二是行政職能劃分不明確，職責不清晰。我國現有的行政執法部門眾多，導致交叉重疊，職責不清，僅食品安全監管部門就涉及工商、質檢、藥監、衛生、農業、水利、商務等七個部門，生產安全監管部門就涉及安監、城建、質檢、土地、鄉鎮政府、綜合執法等六個部門，這極易導致出現監管的“真空地帶”。如2009年寶雞市檢察院查處的寶雞市城市管理綜合執法局直屬支隊齊曉軍和劉俊兩名工作人員玩忽職守案，就是因為寶雞市一工地塔吊監管“真空”，出現重大安全事故。起先塔吊的使用監督處罰權歸寶雞市規劃局管理，后來政府職能調整將屬于規劃局管理的多項執法職責劃歸到寶雞市城市管理綜合執法局，而在職能移交中只是將執法職責劃歸市執法局，并未詳細說明工地中違法的塔吊也劃歸執法局執法，最后導致塔吊無人監管。

2.部分單位內部管理不規范。一是部分單位內部管理制度不健全。如2010年金臺區檢察院查辦的金臺房管所田茵、林建設濫用職權案。兩人正是利用單位的管理漏洞，采用偽造公房租賃合同、擅自更名安置等手段，為不符合安置條件的親戚朋友五人冒名購買五套安置房，造成國家損失55萬余元，在社會上造成了惡劣的影響。二是部分單位雖有制度卻不按制度執行。如2008年扶風縣檢察院立案查處的扶風縣養老保險站原站長李和平濫用職權案，其在受委托管理扶風縣農村社會養老保險基金的過程中，超越權限，將基金存入外地銀行，外借給個人，造成單位經濟損失24萬多元。

3.對基層站所國家工作人員和單位領導監督不夠。一是對基層站所國家工作人員監督不夠。一方面基層站所承擔著大量的行政執法工作，擁有較大的行政權力，特別是林政管理環節，由于有的鄉鎮地處偏遠，林業站站長權力高度集中，在轄區內凡涉及林木審批、采伐事項，都是站長說了算，發證的隨意性較強，隨后的監管也往往不能到位；另一方面行政監管部門由于管理人員數量有限等原因，往往對下級監管不力，即便是到基層檢查執法工作，所起作用也非常有限，特別是在林業干部管理體制方面，鄉、鎮一級的林業站屬縣林業局和鄉鎮政府“雙重管理”，而且缺乏具體有效的監管措施。二是對單位領導的權力缺乏有效的監督。部分單位領導尤其是“一把手”凌駕于內部管理制度之上，沒有建立監督制度落實的機制，使規章制度形同虛設，給不法分子以可乘之機，同時為犯罪提供了條件。如2008年鳳翔縣檢察院立案查處的原鳳翔縣質監局局長黨宗信濫用職權案，其擅自處分35萬元國有資產，給單位造成經濟損失23萬元。

4.部分執法人員專業知識匱乏，對瀆職犯罪重視不夠。一是部分人員沒有經過比較系統的業務培訓，對業務方面的法律法規和政策不熟悉，理解不深透，甚至對一些規定根本不了解，業務素質不高。如2010年岐山縣檢察院立案查處的棗林鎮政府原主管土地工作的袁亞弟玩忽職守案，其明知村民占有耕地建磚廠，不僅沒有制止非法占用行為，反而收取費用，致使集體土地被長期非法占用，造成惡劣影響。二是部分人員，特別是一些司法人員，職業責任感不強，平時不注重學習瀆職犯罪方面的法律規定，對瀆職犯罪行為的危害認識不深，甚至沒有認識到自己未正確履行職責的行為已經涉嫌違法犯罪。如2010年渭濱區檢察院立案查處的渭濱公安分局刑警大隊民警王海林徇私枉法案，其在辦理刑事案件過程中違背事實和法律，徇私枉法，對依法應當逮捕的犯罪嫌疑人不予逮捕，造成犯罪嫌疑人脫離司法機關偵控的嚴重后果。

5.對瀆職犯罪立案查處力度不夠。一是對瀆職犯罪立案查處的不多。由于瀆職犯罪為“不揣腰包”的犯罪，導致發案單位不愿意配合司法機關查處，近三年全市共查處瀆職犯罪案件不到貪污賄賂犯罪案件的四分之一。二是對瀆職犯罪案件量刑普遍較低。三年全市查處的瀆職犯罪案件，法院作出有罪判決的只有13件20人，其中判決免予刑事處罰和適用緩刑的11件16人，僅有2件4人判實刑。

二、預防對策

1.完善行政管理機制，科學劃分行政職能。行政執法職能與經營管理職能由不同的部門行使。經營管理職能能由市場運作的，交由市場來運作，不能由市場運作的，可以由事業單位來行使這一職能，徹底杜絕一些單位為了小集團利益而濫用行政執法權力。

2.成立預防瀆職犯罪領導小組，建立預防瀆職犯罪經常性工作機制。檢察機關要主動與瀆職犯罪案件多發部門（如林業、生產安全監管部門）聯合成立瀆職犯罪預防領導小組，建立預防瀆職犯罪經常性工作機制。一是聯席會議制度。預防領導小組每半年召開一次聯席會議，共同會診解剖體制、機制、制度和監督管理等方面存在的問題和薄弱環節，提出可操作的預防職務犯罪的對策和措施。二是信息通報制度。檢察機關根據辦案情況，通報在工作中發現涉及該系統內部的重要的異常情況；相關單位向檢察機關提供預防重點內容及提供本單位所屬人員違法違紀案件線索及查處重特大案件的信息。三是預防調研制度。預防領導小組針對瀆職犯罪案件的苗頭性、傾向性問題，及時組織有關人員進行調查研究，形成有事實、有分析、有建議、有治本措施和策略的調查報告，并向有關單位通報。四是做好預防瀆職犯罪宣傳工作。預防領導小組通過到有關單位上法制宣傳課、組織其參觀警示教育基地、召開案情分析會等形式，強化社會各界對瀆職犯罪危害性的認識，爭取社會各界對預防瀆職犯罪工作的理解和支持。

3.加強制度建設，構筑完善的制度屏障。一是健全各項規章制度。根據各單位的職責，結合存在的問題，制定有針對性的管理制度。如林業行政案件的管理，應該統一歸口縣級林業行政部門，動態管理全縣林業執法的工作情況，以此加強對基層林業部門的監督；又如土地行政執法應由土地管理部門統一行使，不宜委托鄉鎮政府來行使這一權力。還應切實加大管理制度的執行力度。對規范執法的規章制度，必須嚴格執行，落到實處，并且要加強督查和檢查，對不按制度辦事的，要嚴肅處理。二是進一步健全發現和獲取瀆職犯罪案件線索的各項制度規定。一要進一步深入推進行政執法和刑事司法相銜接機制的建設，在多發、易發瀆職侵權犯罪的重點部門設立反瀆職侵權聯絡員，派員進駐行政執法部門學習，定期開展行政執法檢查工作；二要進一步強化與紀檢監察、審計等部門的協調配合，積極同步介入重大事故、事件、案件的調查工作，探索建立協調、暢通、快捷的違法違紀案件線索移送和情況反饋機制；三要加強與新聞機構聯系，建立線索有償收集制度，注重從新聞媒體曝光、群眾關注的熱點問題中發現線索。三是要充分運用檢察建議督促有關單位堵塞漏洞，完善制度，建章立制。如寶雞市院在初查一起案件線索中，發現市房管局在華廈（集團）無土地使用證的情況下簽發預售許可證，后華廈（集團）委托資質不合格的尚城國際商業管理公司采取售后包租的方式，違規預售商鋪，雖然尚未造成危害后果，但此種違規預售行為，極易誘發購鋪業主的投資風險和隱患，于是便及時向市房管局反饋情況，建議市房管局對違規辦理預售許可證的情況進行核查。市房管局為此制定了《關于商場商廈分割出售有關問題的通知》等三個文件。

4.加大打擊力度，減少瀆職犯罪的發生。檢察機關要積極履行法律監督職能，努力提高偵查能力，改進偵查措施，重視證據收集。瀆檢、偵監、公訴、預防等部門間應加強聯系配合，形成監督和辦案合力，促進案件偵訴工作向高質、高效發展。認真研究解決職務犯罪判決輕刑化的措施，切實加大懲處瀆職犯罪的力度，強化刑罰的震懾和警示功能。涉案人員所在單位應積極配合案件的查處和審判工作，不包庇、不縱容涉案人員。通過提高刑罰效率和效能，使有犯意的人員收斂反省，將犯罪動機消滅在萌芽狀態。