哈爾濱市征地拆遷領域職務犯罪案件調查

隨著哈爾濱市城鎮化進程的加快，征地面積和拆遷行為的日益增多，在征地拆遷領域的職務犯罪案件頻發。在這個大環境下，本文結合了2009—2011年度哈爾濱市在征地拆遷領域的職務犯罪發案情況，針對該領域存在的問題進行了調查分析，并提出了相應預防對策。

一、案件的基本情況和主要特點

2009—2011年度，哈爾濱市檢察機關查辦征地拆遷領域職務犯罪案件74件86人。其中，貪賄挪案件30件42人，瀆職案件44件44人。其中尤以2010年度最為突出，查辦44件47人。其中貪賄案件13件16人，瀆職侵權案件31件31人。由于截取這三年來的數據進行辦案數量分析，還不足以證明該領域發案自2010年出現了拐點，但從每年征地拆遷領域職務犯罪案件數量與全年查辦職務犯罪案件比率所呈現出來的趨勢上看依然呈高發態勢。

與2009年以前查辦的該領域職務犯罪多為貪賄案不同，2009—2011年度瀆職類案件查辦率持續走高，且呈現出以下五個特點。

1.發案環節和涉及罪名相對集中。90%以上案件發生在審批房屋產權證（違規）、虛假證件辦理、征地補償支付、征地（拆遷）測查等環節。罪名涉及貪污、受賄、挪用公款、行賄、單位行賄、玩忽職守和濫用職權罪。其中玩忽職守罪30件，占41%；濫用職權罪14件，占19%；貪污罪12件，占16%；受賄罪9件，占12%；行賄罪6件，占8%；挪用公款罪3件，占4%。因違規審批、辦理虛假證件產生瀆職犯罪，故違規審批集中發案環節數量與瀆職類罪名數量成正比，犯罪人主要表現為徇私枉法以及工作不負責任。如哈爾濱市城鄉規劃局松北分局規劃建設工程管理科原科長董羽龍在對松北區松北鎮新鎮村新興屯大成二期房屋拆遷認定工作中，未嚴格遵守相關文件及規定，不正確履行職責，對拆遷范圍內12戶共計9170.96平方米的超面積建設、未經公示的房屋錯誤確認為合法房屋，使12戶動遷戶多得了補償款，給國家造成了551萬余元的重大經濟損失及引發了村民集體上訪的惡劣社會影響。

2.犯罪主體多元但類型化特征明顯。犯罪主體包括城市建設管理、土地管理、稅務、公安、司法、行政執法機關、國有公司、國有事業單位工作人員及其他依法從事公務的工作人員。涉案主體中年犯罪突出，如犯罪主體在35—60歲的76人，占88.4%；60歲以上10人，占11.6%。涉案主體類型化特征明顯：涉及瀆職犯罪的主體大多級別、學歷較高，涉及貪賄犯罪的主體多無級別、學歷偏低。如瀆職案主體無職級為14人，占32%；專科以下學歷僅為4人，占該類犯罪人的8%。而貪賄案主體無職級為36人，占該類犯罪人的86%；專科以下學歷為31人，占該類犯罪人的74%。貪賄案件多發生于農村基層組織人員管理、發放征用農村土地補償款的環節，此為造成主體類型化特征的主要原因。

3.窩案串案多且涉案金額大。由于征地補償工作程序比較復雜，涉及補償物的種類、性質也各有不同，需要各環節相互配合。因此，犯罪人多采取聯手作案、集體合謀的方式，利用各自分管具體工作的職務之便，相互勾結形成龐大利益鏈侵吞國家征地補償款。如轟動一時的道外區地鐵拆遷系列案涉及19人，哈大齊工業走廊建設征用林地補償系列案涉及10人。由于大項目建設涉及土地征用（拆遷）面積和補償金額較大，一旦出現職務犯罪問題，往往造成巨額損失。如僅上述兩個系列案涉案金額近2億。

4.犯罪手段更加復雜。一是犯罪手法更加隱蔽。行受賄雙方通常單獨進行接觸，并以各種形式掩蓋其賄賂本質。有的行賄人將賄賂款存入自己名下，受賄者伺機將款項據為己有；有的受賄人將特定關系人身份證交給行賄人，行賄人將款項存入其名下，一旦案發，佯裝不知。二是犯罪手段花樣繁多。有的直接編造假賬，虛報冒領侵吞補償款；有的編造虛假合同使得突擊建房違規獲得補償資格；有的通過替換合同重新簽訂協議并獲得產權證；有的虛增賠付標的和人口，套取補償款；有的將實為賄賂、回扣等贓款列為勞務費、加班補助費、業務介紹費、信息咨詢費、外協費、節日慰問費等名目支出，甚至發展到建立賬外賬，私設“小金庫”逃避監管。

5.臨時負責征地（拆遷）機構成為職務犯罪“重災區”。由于征地拆遷工作常常受到時間的限制，為提高行政效率經常成立專門臨時機構如拆遷指揮部、征地拆遷領導小組、征地測查組等，在多種因素作用下，其成為了職務犯罪“重災區”。如查辦的征地拆遷工作人員中有15人為臨時機構成員，占涉案主體總數的18%。特別是窩、串案犯罪主體多為臨時機構成員。

6.危害后果嚴重但總體量刑偏低。2009—2011年征地拆遷領域涉案總金額達28318萬元，其中最為嚴重的2010年涉案金額達25992萬元。由于案件多涉及瀆職犯罪，一方面給國家和集體帶來不可逆的無法彌補的巨額經濟損失，另一方面國家工作人員以地生財、以權生錢的腐敗行為和個別人通過違法獲取補償的負面影響巨大，極易引發群體性事件，影響社會和諧與穩定。同時，對涉案人的總體量刑偏低，在已宣告判決的案件中，近三分之一的犯罪主體被處以免予刑事處罰。僅有四分之一的犯罪主體被判三年以上徒刑（不含緩刑）。

二、引發該類案件發生的主要原因

1.對職務犯罪具有普遍錯誤認識。我國素有重視人情、關系的歷史文化傳統，“拿人錢財，替人消災”在很多人的觀念里認為是理所應當。特別是在不良環境和風氣的影響下，一方面人民群眾痛恨貪腐行為，另一方面，利益均沾、“花錢辦事”的思想根深蒂固，面對公共利益總是有意無意地分一杯羹，特別是在對行賄犯罪打擊不力的現實情況下，使得吃、拿、卡、要等職務犯罪行為擁有較大的市場，存在普遍性。在現實中，由于職務犯罪手法隱蔽不為人知，在信息不透明、不對等、監督乏力的情況下，極易進行犯罪交易，管理權、知情權、審查權等都能成為變現的資本，而被查處的人往往是冰山一角。較低的職務犯罪特別是行賄犯罪成本使一些對金錢貪得無厭的人不惜屢屢涉險，以獲取最大的經濟利益，滿足私欲。如在哈大齊工業走廊建設征用林地系列案中，平房區平新鎮平樂村邱忠文、邱洪斌共三次向負責測查的園藝專家行賄，以達到虛假提高果樹樹齡，獲取更多林地補償款的目的。

2.相關審批、管理人員嚴重不負責任且僥幸心理嚴重。相關國家工作人員對自己負責的征地拆遷工作情況不了解、不掌握，對征地拆遷材料的審核大部分停留在紙面上，很少到實地復核，即使到實地，為單純追求工作效率也未進行認真和實質性的復核，對于征地工作暴露的問題不能及時發現并向上級匯報。征地拆遷部門監督管理人員、獲得拆遷許可證的“投資人”和參加拆遷的中介代理機構人員對與征地拆遷工作有關的法律法規不熟悉。如原松北區棚戶區改造工作領導小組辦公室主任、拆遷小組組長賈永福，作為委托方的法人代表，在其委托的承辦單位哈爾濱市龍田房屋拆遷事務有限公司（以下簡稱龍田公司）與被拆遷戶簽訂房屋拆遷補償協議過程中，沒有組織人員進行認真復核、把關，并違反“松北區拆遷辦印信管理制度”，將棚改辦協議專用公章，交給龍田公司經理陳光保管并使用，導致多名被動遷戶編造虛假“動力電”事實，騙取動力電遷移費199萬余元，致使國家財產遭受重大損失的嚴重后果。還有些涉案人員存在僥幸心理，認為收點“勞務費”未必能認定為犯罪，有些甚至認為：我給被動遷戶多量了幾米，被動遷戶給我“表示”是我應得的報酬，又沒損害個人利益。恰恰是這樣“慷國家之慨”的工作人員自認為行得通的“處世之道”造成了國家利益的重大損失。如哈爾濱市道外區建設局原副局長杜長濱，在負責審批哈爾濱市第一建筑工程公司第一分公司《建設工程規劃許可證》過程中，超越職權，將總面積4393.98平方米的廠房分成9份，并且在無區土地部門審核意見的情況下違規進行審批，致使國家多付土地出讓金131.02萬元。

3.對臨時組建機構規范監管不力。受項目任務特別是大項目工期進度限制，加上征用面積和補償標準認定工作復雜而艱難，上級主管部門為提高工作效能，往往將專項工作的決定性環節交由一個臨時組建的機構專門負責，并賦予較多的自由裁量權，從而導致該機構權力集中和獨占的局面，并缺乏監督措施加以及時跟進和規范，特別對臨時從其他部門抽調過來的幫忙人員，難以進行實質意義上的監督。如平房區農林水務畜牧獸醫局林業站原負責人李忠海在臨時參加哈大齊工業走廊開發區林地補償工作組期間，在第一輪測查完畢補償款已下發的情況下，違規對王立家種植的林木重新測查并擅自修改原測查記錄，造成王立家多得補償款60余萬元。或者監督流于形式，形成“監守自盜”的怪圈。如在道外區地鐵拆遷案中，李國才作為行使監督職責的檢察機關工作人員參與哈爾濱市地鐵車輛段拆遷指揮部公企組工作，卻和其他工作人員結成利益共同體，與王振良互相配合，僅他自己就利用職權私自建房偽造相關材料騙取補償款560萬余元，在此期間還濫用職權、玩忽職守，致使公共財產造成重大損失。

4.監督制約機制不完善且未能發揮應有作用。雖然《城市房屋拆遷管理條例》、《城市規劃法》和《招標投標法》等法律法規已對拆遷程序和市場準入作出明確規定，但面對復雜的拆遷區域和被拆遷人情況差異，政策性和靈活性在博弈的過程中，需要達到有機統一，但實踐操作時往往不盡如人意，難以形成對復雜情況針對性較強的監督制約機制。政府負責征地拆遷工作的部門往往集拆遷人與拆遷管理監督于一身，缺乏有效制約。另外，對于大量復核數據、資料的真實性缺乏審查監督措施，也缺乏具體的審核人員，這就使在認證、復核計價時有較大的人為操作空間，往往是由經辦人說了算，甚至出現經辦人與中間人串通，隨意提高拆遷補償費等現象。另外，在實地測查工作中未能及時進行固定原貌，留取證據資料，對征地拆遷補償款的管理缺乏有效監督等等，這些存在的問題都留給不法之徒以可乘之機。

三、對策建議

1.完善監督管理制度。嚴格執行《城市房屋拆遷管理條例》、《土地管理法》、《招標投標法》、《行政復議法》、《物權法》等法律法規，對各級政府和有關部門制定的與上述法律法規不相符的文件和規定進行全面清理，防止政出多門，標準不一，維護國家法律法規的權威性和嚴肅性。加大統一監管力度，積極探索解決當前個別征地拆遷監督管理部門既充當組織監督者，又履行征地拆遷活動職責的體制弊端。落實好《招標投標法》，把城市拆遷招投標活動納入到哈爾濱市建筑交易市場進行規范操作。

2.增加征地拆遷工作的透明度。實行信息公開透明機制，以利社會各界共同參與監督。預先公告征地拆遷工作的有關政策規定和程序，防止信息獲取不對等導致“倒賣”信息獲利的職務犯罪行為及被拆遷人員搶建、加建或突擊裝修等弄虛作假現象的發生。同時，公布征地拆遷補償標準和監督電話，在初次丈量時，對被征用土地及地上建筑物進行拍照固定原貌，并由被拆遷人簽名確認。

3.規范征地拆遷臨時機構工作。建立完備的臨時機構工作機制。如情況允許，可由被拆遷人內部選舉產生監督組參與對臨時機構及其成員的監督。建立嚴格的資料收集、歸檔存查和核查制度。加強對征地拆遷工作人員的警示教育，特別對臨時代為行使征地補償發放的農村基層組織人員要加強法制教育，并用制度約束其依法辦事和管理。

4.加強對大項目征用土地測查環節的監督。健全監督制約機制，隨機抽取群眾代表、邀請媒體人士、人大代表參與對勘察、測量、清點等征地工作的重要環節的監督。建立抽查制度，由專人定期或不定期抽查、審核征地拆遷資料的真實性、完整性和正確性，并對已辦結的征地項目進行跟蹤檢查。

5.加大職務犯罪成本。在嚴肅查辦征地拆遷領域的國家工作人員職務犯罪案件的同時，加大查處行賄犯罪力度，堅決追究那些主動送、多次送、送多人、情節嚴重、性質惡劣的行賄單位和個人的法律責任，扭轉行賄犯罪輕刑化趨勢，加大職務犯罪成本。

6.深化職務犯罪預防工作。加強警示教育宣傳，特別要向社會各界宣傳征地拆遷的相關法律法規，強化人民群眾的權利意識。建立健全相應制度機制，使群眾直接參與對征地拆遷工作的監督，增強對征地拆遷腐敗行為的敏感度，注重從媒體報道、舉報中挖掘、發現職務犯罪線索，通過查辦案件進行特殊預防。預防人員應及時深入重點工程、重點項目建設開展專項預防，對存在的職務犯罪苗頭和隱患，及時提出預防建議。全面建立拆遷領域的廉潔信用制度，將檢察機關的行賄犯罪檔案查詢作為進入我市拆遷市場的必經程序。