試論預(yù)防調(diào)查制度的完善

預(yù)防調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門所開展的一項重要活動，是一種從預(yù)防工作實際需要出發(fā)主動出擊的工作方法。預(yù)防調(diào)查的開展為其他預(yù)防工作順利有效的進(jìn)行提供了堅實的基礎(chǔ)，是檢察預(yù)防工作的重中之重。自該項業(yè)務(wù)開展以來，各地形成了許多經(jīng)驗和做法，豐富了預(yù)防調(diào)查的內(nèi)容和形式。但同時我們也必須看到，預(yù)防調(diào)查工作在理論和實踐方面仍存在許多問題。

一、明確預(yù)防調(diào)查的法律依據(jù)

預(yù)防調(diào)查是開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重要措施，實踐中開展預(yù)防調(diào)查主要包括兩種情形。一是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門為了準(zhǔn)確把握職務(wù)犯罪的成因、特點和規(guī)律，尋求有效的治理對策。二是預(yù)防部門在開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作中，對自行發(fā)現(xiàn)、群眾反映或領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級批辦的一些情況不明、性質(zhì)不清的問題，認(rèn)為有犯罪跡象或存在犯罪隱患，開展的一種情況調(diào)查。前者強(qiáng)調(diào)對重點行業(yè)和領(lǐng)域權(quán)力運行現(xiàn)狀進(jìn)行評估，積極尋求有效的治理對策；后者強(qiáng)調(diào)從具體職務(wù)行為入手，理清行為所屬法律性質(zhì)。各級檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防調(diào)查的直接依據(jù)是高檢內(nèi)部規(guī)范性文件《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則（試行）》。職務(wù)犯罪預(yù)防工作是檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能的一項業(yè)務(wù)，預(yù)防調(diào)查是開展預(yù)防工作的重要方面，因此預(yù)防調(diào)查雖無法律明確授權(quán)，卻可以從預(yù)防職責(zé)中引申出來。這一權(quán)力特征也反過來要求預(yù)防調(diào)查的權(quán)責(zé)嚴(yán)格限制在行使法律監(jiān)督權(quán)和進(jìn)行職務(wù)犯罪預(yù)防的范圍內(nèi)。

但是，預(yù)防調(diào)查權(quán)法律規(guī)定方面的缺位，造成社會各界對檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門行使預(yù)防調(diào)查權(quán)的質(zhì)疑。

二、認(rèn)識預(yù)防調(diào)查的重要作用

立足于“堵漏建制”的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，必須以周密細(xì)致的調(diào)查為基礎(chǔ)，只有具體掌握了實際情況，才能查找出問題根源。

1.加強(qiáng)預(yù)防調(diào)查工作，有利于制定嚴(yán)密的規(guī)章制度，堵漏建制。預(yù)防調(diào)查的開展，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)單位的交流，使相關(guān)單位直接接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而更有動力完善機(jī)制、加強(qiáng)管理。同時，由于檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中可以隨時提出對違法違規(guī)行為的糾正意見和建議，也使相關(guān)單位能夠更清楚地看到自身的問題，從而不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善，起到防患于未然的作用。

2.加強(qiáng)預(yù)防調(diào)查工作，有利于增強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的針對性和實效性。積極主動地開展預(yù)防調(diào)查，深入細(xì)致了解情況，發(fā)現(xiàn)深層次問題和隱患，對糾正違法事項，制定合理整改方案，提出針對性強(qiáng)的檢察建議，形成具有實效的調(diào)查報告有重要作用。預(yù)防調(diào)查是實施各項預(yù)防措施的先行步驟，是更好地開展預(yù)防業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。在職務(wù)犯罪預(yù)防各項措施中，預(yù)防調(diào)查能夠較好地保障預(yù)防實效。

3.加強(qiáng)預(yù)防調(diào)查工作，有利于拓寬檢察機(jī)關(guān)自偵部門的案源渠道。預(yù)防調(diào)查涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多，方式多樣、方法靈活，配合以其他預(yù)防措施，能夠提高群眾提供案件線索的數(shù)量和質(zhì)量。

三、完善預(yù)防調(diào)查的方式

預(yù)防調(diào)查的方式涉及預(yù)防調(diào)查權(quán)的核心問題，是能否取得較好調(diào)查成果的關(guān)鍵，正確的方式方法是確保預(yù)防調(diào)查收到實效的保障。實踐中多采取以下幾種方式：訊問被告人、犯罪嫌疑人和服刑人員，詢問有關(guān)知情人員；查閱案卷，調(diào)取有關(guān)材料；查詢、約談、座談、問卷調(diào)查、統(tǒng)計和分析相關(guān)數(shù)據(jù)；邀請專家論證；走訪、會談等其他調(diào)查活動。

以上列舉了預(yù)防部門普遍采取、得到了廣泛認(rèn)同的調(diào)查措施。其中，前兩項措施主要是為檢察建議和案例分析做準(zhǔn)備，后三項則是圍繞可能引發(fā)職務(wù)犯罪的隱患、非規(guī)范職務(wù)行為，以及職務(wù)犯罪衍化的宏觀和微觀因素開展預(yù)防調(diào)查的主要手段，是探討和研究的重點。不難看出，這些措施具有嚴(yán)格的限制性，這便充分保證了預(yù)防調(diào)查權(quán)的行使在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，而另一方面也使預(yù)防調(diào)查缺少了“查”的職權(quán)。預(yù)防調(diào)查手段的局限性，導(dǎo)致實踐中獲得的第一手資料較少，且所得信息往往是已經(jīng)公開的信息，其真實性、針對性、全面性難以保證，預(yù)防調(diào)查的各項成果，如調(diào)查報告、檢察建議等成了無米之炊，難以揪出問題癥結(jié)，很難真正發(fā)揮出預(yù)防工作“查漏補(bǔ)缺”的作用。

實踐中，一些取得突出成果的預(yù)防調(diào)查，采取了其他手段，如查賬、調(diào)閱資料等。這些措施與偵查部門的初查措施相當(dāng)接近，甚至難以區(qū)分，造成了檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門內(nèi)部擴(kuò)權(quán)的嫌疑，引起爭議。同時，預(yù)防調(diào)查開展不平衡的情況愈加突出：打開局面的地區(qū)乘勢而上，而尚未實現(xiàn)突破的地區(qū)則是困難重重。

預(yù)防調(diào)查的法律界限在哪里，如何在法律規(guī)定的范圍內(nèi)最大限度地發(fā)掘出恰當(dāng)?shù)挠行侄危Ｕ项A(yù)防調(diào)查權(quán)的行使，是制定預(yù)防調(diào)查統(tǒng)一規(guī)則、完善預(yù)防調(diào)查制度必須著力解決的基本問題。

四、注重預(yù)防調(diào)查的實效

預(yù)防調(diào)查在預(yù)防職務(wù)犯罪工作體系中的作用不斷凸顯、地位逐步提高，這是令人可喜的一面。同時，我們也必須看到，預(yù)防調(diào)查工作在狠抓實效方面仍存在幾個突出問題。一是一些地區(qū)開展預(yù)防調(diào)查工作只注重數(shù)量，卻忽視質(zhì)量。這一方面表現(xiàn)為報送的開展預(yù)防調(diào)查項目數(shù)偏大，盲目攀比；另一方面表現(xiàn)為個別區(qū)檢察院所開展的預(yù)防調(diào)查涉及行業(yè)領(lǐng)域甚廣，參與工程項目眾多，致使工作難以縱深開展，調(diào)查質(zhì)量難以保證。二是預(yù)防調(diào)查成果評價機(jī)制尚不健全。良好的評價體系既能獎勵先進(jìn)、激勵后進(jìn)，也是正確開展工作的有益指南。預(yù)防部門現(xiàn)在普遍注重黨政領(lǐng)導(dǎo)對調(diào)查報告的批示，評價體系單一，不能對預(yù)防調(diào)查工作成果進(jìn)行全面的評估。這導(dǎo)致預(yù)防隊伍開展預(yù)防調(diào)查工作時，過多追求領(lǐng)導(dǎo)批示，忽視對預(yù)防調(diào)查成果的鞏固。三是預(yù)防調(diào)查工作開展深度不夠，工作成果針對性、實效性不強(qiáng)。各地區(qū)各自為戰(zhàn)，分別就同一主題展開調(diào)查，結(jié)果是各自將有限力量投入全線調(diào)查，不但造成重復(fù)工作、資源浪費，還造成很多調(diào)查缺乏深入研究，形成的預(yù)防調(diào)查報告信息滯后、資料不翔實、論證欠周密，落入千篇一律的窠臼。建議整合預(yù)防隊伍力量，分別針對不同領(lǐng)域和主題展開調(diào)查，要真查、詳查，做到嚴(yán)格立項審批，一旦立項便狠抓成果。