專業化語境下的預防調查實務操作

為有效地預防職務犯罪，創造公正、廉潔、高效的公權運行體制，最高人民檢察院在全國檢察機關第二次預防職務犯罪工作會議上明確提出預防工作必須加強專業化建設，即工作機制的專業化、工作手段的專業化、制度管理的專業化、隊伍建設的專業化。為此，筆者從近年來各區開展的預防調查工作中，借鑒經驗，針對專業化語境下的預防調查工作如何開展進行了一些梳理。

一、預防調查的作用及意義

所謂預防調查，是為了準確把握熱點行業和重點領域權力運行現狀，適時進行現狀評估，積極尋求有效的治理對策從而及時地協助有關方面消除誘發職務犯罪的隱患因素，由職務犯罪預防部門針對權力運行中容易發生職務犯罪的環節而實施的實證研究、綜合分析等有關調查活動。

1.預防調查有助于增強預防工作的實效管理。制度是否健全以及是否嚴格按照制度落實，是職務犯罪發生與否的一個重要因素。積極主動地開展預防調查，通過調查發現制度落實上的缺失，進而有針對性地尋求治理對策，正是基于增強預防實效的考慮。

2.預防調查有助于改變檢察機關“只打不防”的社會評價。過去很長的一段時期，受傳統執法觀念影響，社會上有很大一部分人認為檢察機關是法律監督機關，其主要工作是通過查案來打擊犯罪，對于預防職務犯罪工作并不知曉。積極主動地開展預防調查，通過深入的調查研究、實事求是的實證分析和有效的治理對策等調查活動，改變單一的社會評價，有助于最終推動職務犯罪預防工作目的的實現。

3.預防調查有助于職務犯罪大預防格局的構建。大預防格局是黨委領導、檢察機關組織實施、各部門積極參與的社會化預防體系，改變了以往檢察機關單打獨斗的情形。大預防格局有自上而下和自下而上兩種構建模式。目前，大預防格局的構建尚處于自行探索、自主構建階段。就吉林市而言，可以從預防調查入手，通過與紀檢、監察、審計等部門對某些熱點行業和重點領域聯合開展職務犯罪預防調查，逐步建立預防溝通協調機制，讓更多部門、更多人員參與預防工作，從而據此推進大預防格局構建。

二、預防調查的原則

1.預防調查應樹立“服務大局”意識。作為檢察機關，自覺把預防職務犯罪工作置于各項工作的大局之中，牢固樹立“圍繞經濟建設、服務大局發展”的意識，把服從、服務大局作為檢察工作的根本出發點，在服務大局中推動預防工作創新發展，為經濟發展提供司法保障。

2.預防調查應注重“防漏補缺”，減少職務犯罪案件的發生和犯罪造成的經濟成本。通過開展預防調查，及時幫助企業分析案件發生原因，提出預防對策，完善企業管理制度。實踐證明，“防漏補缺”對各單位的良性發展具有積極的促進作用。

3.預防調查應體現“預防為民”。營造全社會預防職務犯罪的氛圍，是復雜和巨大的社會工程。整個社會氛圍好了，職務犯罪就沒有生存的空間了，這樣能真正將預防職務犯罪的成果直接或間接地讓每個公民共同享受，促使“人人都來預防、預防時刻為民”觀念的形成。

4.預防調查應提高“社會效果”，化解矛盾、減少犯罪，實現法律效果與社會效果的有機統一，甚至做到讓人民群眾滿意。

三、預防調查的類型及步驟

從開展時間、開展階段、開展動因等方面進行類型化思考，預防調查可以劃分為：未雨綢繆型。這是對于一些事關國計民生的熱點行業如生態能源、涉農建設、災后重建等行業和重大工程建設項目等重點領域，開展事前預防調查，查漏建制，從而做到未雨綢繆，防止職務犯罪事件發生；防微杜漸型。對于一些群眾舉報多、反映強烈的行業，可以開展事中預防調查，對于調查中發現的又不屬于犯罪的腐敗現象，及時提出預防建議，從細微處幫助這些單位及其職工增強“免疫力”，防止極端腐敗事件發生；亡羊補牢型。對于職務犯罪案件，要堅持懲防并舉，對發案單位開展預防調查，從事后預防的角度幫助發案單位建章立制、查漏補缺，防止發案單位重發職務犯罪。

預防調查可分為六個步驟。

1.選定調查事項。對于防微杜漸型和亡羊補牢型預防調查，調查事項已經特定，不用選定調查事項；對于未雨綢繆型調查而言，因為是事前調查，就涉及調查事項的選定。通常而言，預防調查應當緊緊圍繞群眾關心、涉及國計民生、“權力集中、資金項目密集”的熱點行業和重點領域進行選項。檢察機關應緊緊圍繞“保民生、保增長、保穩定”工作目標，從中選定調查事項進行預防調查，以順應民意，遏制職務犯罪。

2.確定調查形式。預防局在上級指導下開展聯合調查，也可以會同反貪、反瀆、控申等部門就群眾反映強烈，存在職務犯罪隱患的部門和單位開展預防調查，還可以會同紀檢、監察、審計或其他部門對當地經濟社會發展具有重要影響的熱點行業、重點領域和重大項目開展預防調查。

3.制定調查方案。在預防調查方案制定中，應當包括調查起由、調查方向、調查內容、工作方式、程序時限等具體內容，切實做到細致周密。

4.明確調查方式。調查方式上有書面調查和實地調查之分。通常，兩種調查方式結合使用。其中的書面調查主要是收集相關單位的制度規范等書面材料，實地調查就是深入相關單位進行查詢、詢問、走訪、座談等。

5.進行調查分析。掌握大量的一手材料后，預防調查的參與人員要對材料進行認真的分析。分析中，首先要分析材料的真實性，其次是分析材料反映出該單位管理制度中有無缺失、關鍵崗位職責是否完備等等。然后在此基礎上討論形成調查報告提綱。

6.撰寫調查報告。在調查報告提綱形成后，應當在該提綱框架下撰寫預防調查報告初稿。報告應當包括調查的來源、調查的主要問題、調查的結論、處理意見及建議等。內容要充實具體，有數字、有事例、有分析。初稿形成后，應當分送相關部門征求意見，以避免不當敘述和錯誤錯漏。在對收集到的相關意見進行審核后，將其中有參考價值的部分完善在報告中，最后形成正式報告。

四、預防調查的具體操作

近年來，吉林市職務犯罪預防局把握預防調查環節，探索預防調查新模式，深化預防實踐，提高個案預防、系統預防和專業預防的水平，增強了警示預防和決策預防的效能作用，帶動偵防一體化格局的形成。

1.運用三種調查方式，深入排查隱患。一是普遍性調查。即把防范關口前移，在重要工作、重大活動和重大項目實施前，通過基礎性和常規的預防工作措施來了解制度、機制等方面存在的問題，尤其是對重點行業一些干部身上出現的苗頭性問題，及時提醒，早打“預防針”，讓“紅燈”亮在“越軌”前。二是重點性調查。即調查人員對偵查終結或經法院判決的個案和類案開展預防調查活動。三是選擇性調查。即深入某個行業、領域進行調查。主要針對職務犯罪的早期信號深入分析，查找體制、機制、制度和管理上的漏洞，分析原因，及時提出預防建議和對策。

2.突出“三性”，注重實效。一是啟動程序上突出“規范性”。啟動預防調查必須符合“三定一準”方可實施，即預防局填寫《提請預防調查審批表》時，必須有確定的調查對象、確定的調查重點和確定的調查意向，同時必須由檢察長或主管檢察長批準。二是明確重點突出“針對性”，如針對預算執行情況為調查重點，明確查找弄虛作假違反財經紀律問題的調查方向；針對審查預算外資金開支情況為調查重點，明確查找資金體外循環私設小金庫問題的調查方向；針對審查經濟往來重點環節審批權限為調查重點，明確查找商業賄賂問題的調查方向；三是轉化成果突出“實效性”。在預防調查實踐中，注重“三個轉化”：一是通過預防調查報告，轉化預防調查成果，積極為黨委政府當好參謀，服務決策；二是通過預防職務犯罪建議，轉化預防調查成果，積極幫助有關單位建章立制，強化管理；三是通過移交職務犯罪線索，轉化預防調查成果，推動“偵防一體化”。

3.“互動”調查，創新模式。具體運用于三個階段：一是評估確定預防調查方向階段。在這個階段，預防部門主要是與偵查、公訴等相關部門互動，采取走出去、請進來、專家會診等方式，一同研討分析實證預防調查方向；二是預防調查階段。重點與發案單位互動，達成共識后，組織專門的座談會、“研討會”為預防調查提供相關智力支持；三是轉化預防調查成果階段。重點是圍繞打造“精品”預防建議，與被調查單位的主管部門互動，找準案發原因和制度漏洞，提出問題，以法釋理，提出整改意見建章堵漏。

4.信息精確，引導偵查。一是借助優勢，科學管理職務犯罪信息，如借助網絡新聞媒體、特邀監督員、群眾來訪、行風評議、專題調研等工作中收集信息，建立職務犯罪案件和職務犯罪預防信息系統；二是分析準確，科學處置職務犯罪預警信息，突出一個“準”字。注重信息分析，特別是對采集的預警信息進行研判時，要對有關信息資料整理分析，準確找出該行業（系統）職務犯罪發生預警點。對個性職務犯罪預警點的處理上，以“初查建議”的形式向反貪、反瀆等部門發出。并充分利用預防預警信息引導偵查方向。