預防調查程序設計

預防調查是針對一定領域、系統、單位權力運行的關鍵、危險環節所實施的調查了解、綜合分析等有關的功能性活動?！皼]有調查就沒有發言權?！彼穷A防對策提出的基礎和能置程序，是增強預防工作針對性和有效性的重要保障。如何開展預防調查，最高人民檢察院沒有專門文件規定，僅在2007年出臺的《人民檢察院預防職務犯罪工作規則（試行）》第七條規定：“人民檢察院預防職務犯罪部門應當圍繞可能引發職務犯罪的隱患、非規范職務行為，以及職務犯罪衍化的宏觀和微觀因素開展預防調查。”這一條僅明確了預防調查的對象，而對如何開展預防調查活動并沒有明確。預防調查應當包括四個環節：立項、組織調查、調查結果處置和調查終結。筆者結合福建省檢察機關預防工作實踐，談談如何設計和規范預防調查流程。

一、立項

1.對預防調查對象的理解

一是“可能引發職務犯罪的隱患、非規范職務行為”，應指未然的職務犯罪；二是“職務犯罪衍化的宏觀和微觀因素”，應指已然的職務犯罪背后的深層次原因。這里的已然職務犯罪一般是指一個整體深層次因素引發的類案、行業、領域群體性職務犯罪等，而非個案。對于自偵部門查處的個案一般沒有必要預防調查，因為通常這些案件經自偵部門偵查后，其漏洞和隱患問題已基本查清，無需再重復勞動，直接可以利用現有的資料進行案例剖析、發出檢察建議或開展后續其他預防工作。

2.預防調查的啟動條件

一是預防部門在開展預防咨詢、警示教育等預防活動中，發現或經群眾反映有關單位在制度上、管理上存在易發職務犯罪漏洞和潛在隱患問題的。如2008年我省漳州市龍文區檢察院根據新聞媒體報道反映的市區路面超載車輛增多，造成多處路段損壞等現象，分析可能存在公路監管部門執法不到位等瀆職問題。啟動預防調查程序后，及時地發現有關部門涉嫌瀆職犯罪線索，移送自偵部門，從中立案6件，同時還通過開展預防警示教育，協助公路局及時修復路段損壞，加大超載車輛的打擊力度，促進了依法行政。

二是偵查部門經初查不具備立案條件，但反映出有關單位在制度、管理上存在易發職務犯罪漏洞和潛在隱患問題，經分管檢察長交辦或上級檢察院批辦的。如2009年福建省廈門市海滄區對廈門第一農場下屬的山邊洪管理區涉及征地賠償款的糾紛進行預防調查，選擇了控申部門經初查不具備立案條件，但反映出該農場在制度、管理上存在易發職務犯罪漏洞和潛在隱患問題的題材進行立項調查。

三是某一行業或領域職務犯罪高發或呈上升趨勢，需黨委、政府或主管部門采取相應預防對策的。如2009年，我省寧德市兩級檢察機關查處機動漁船燃油補貼系列職務犯罪案件40件，涉及作案人員57人，包括海洋與漁業部門工作人員、鄉鎮干部、村委成員和漁民等，案值高達707.5萬元，影響很大。寧德市檢察院專門成立預防調查工作領導小組，采取查閱案卷、召開案情分析會、詢問犯罪嫌疑人犯罪的主觀動因、向漁民發放問卷調查等形式，深入7個市、縣（區）兩級海洋漁業、財政部門，了解國家“油補”政策出臺的背景、意義及存在問題，形成《“油補”案件情況調查報告》和《“油補”案件引發的對國家油價補貼政策的思考及采取的防范對策》，并向市政府及海洋漁業的主管部門發出檢察建議。

有上述情況之一，預防部門可以組織人員和力量確定承辦，收集現有的相關材料，組織預防部門進行討論開展預防調查的可行性和必要性，然后再由預防部門的承辦人填寫《預防調查立項審批表》，預防部門負責人簽署意見，報主管檢察長決定，并報上一級人民檢察院預防部門備案。

二、組織調查

1.制作調查方案或提綱

預防調查立項后，由預防部門負責同志組織承辦人和其他人員，根據已掌握的有關材料，研究制定調查方案或調查提綱，分管檢察長也可以參與討論。調查方案或調查提綱要列明：調查的來源或現有資料的總體評估分析、調查需要采取的措施、各承辦人的任務分配、調查所需的期限和步驟，調查要達到的預期效果等等，并將討論情況記錄在案，參與討論的人員要簽名。

2.組織調查的方式

組織調查要按照制定的預防調查方案分步驟開展，當然調查方案或調查提綱在實際的調查中可以有所調整。在實踐中可以采取以下方式：與有關單位召開座談會，相互通報有關情況，了解具體工作的流程；向有關人員了解、核實相關情況；查閱、調取為預防建議和糾正違法意見提供依據的相關資料以及用于調查分析的具體事件、項目和問題的文件資料等；邀請專家對一些專業性的工作提供咨詢，為預防調查提供專業指導和幫助；走訪、問卷調查、聘請預防聯絡員以及訊問犯罪嫌疑人（包括服刑犯）；復印案卷等一系列的有助于了解分析的調查方式。

3.調查需要注意的事項

在組織調查活動中，應當注意三個方面事項：一是對外開展預防調查時，必須由兩名以上檢察人員持介紹信并出示檢察人員工作證；二是調查中向有關人員了解、核實情況，查閱、調取資料前，應當征得有關單位和人員的同意，并在被調查單位的紀檢監察工作人員配合下進行。三是預防調查不同于偵查，不能對被調查人采取拘傳、拘留和其他任何限制人身自由的強制措施，不得進行訊問、搜查，凍結存款、匯款等偵查手段，調查場所是單位或被調查人所在地，嚴禁將被調查對象帶入檢察院。

三、調查結果處置

1.發現相關職務犯罪線索

根據最高人民檢察院《關于推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見》的要求：“預防部門應當在預防工作中注意發現和受理案件線索，經審查，認為有初查必要的，應當及時移送偵查部門，并向舉報中心備案，偵查部門立案的，應向預防部門反饋?！背修k人應當填寫《預防部門職務犯罪線索處置表》，及時移送偵查部門。

2.發現有違法違紀行為或涉嫌普通刑事案件

根據有關規定將相關線索和材料移交有關單位紀檢監察部門或公安機關處理。

3.剖析犯罪原因，形成預防報告

完成對某一行業或領域職務犯罪原因的剖析和預防對策的研究，形成有分析、有對策的詳細預防調查報告。根據《最高人民檢察院關于實行懲治和預防職務犯罪年度報告制度的意見》，形成專項預防報告，報有關行業的主管部門和有關單位。

4.與發現存有職務犯罪的單位及時聯系

發現有關單位內部機制不健全、管理混亂，明顯存在導致職務犯罪發生的機會和條件，需要有關方面采取預防措施的，與有關單位聯系溝通，開展必要的預防工作，如警示教育、發送預防職務犯罪檢察建議、糾正違法通知書等活動。

當然上述四種情況可能并存。針對上述情況，承辦人要提出具體的處理意見，并制作《預防調查情況報告》，報預防部門負責人審核后，經分管領導批準。情況報告內容主要包括：立項調查來源、主要問題、具體調查情況、調查結論、處理意見或建議以及承辦人、承辦日期等。若未發現以上四種情形的，立即終結預防調查工作，并將有關調查結果及時反饋被調查單位。

四、調查終結

1.調查終結的四種情形

預防調查情況報告的處置意見經批準后，一般在立項后的三個月內完成。根據不同情況進行處置后，相關單位落實并反饋的，預防調查可以終結。一是移送線索的，自偵部門已經受理并立案；二是發現有違法違紀行為或涉嫌普通刑事案件的，相關單位紀檢監察部門或公安機關已接收并反饋的；三是預防調查專項報告呈送后行業主管部門或相關單位引起重視并被采納的；四是有關單位內部制度得到完善，取得預防效果的。

2.制作《預防調查終結報告》

根據上述完成情況，承辦人應當制作《預防調查終結報告》工作文書。列明立項調查來源、具體調查情況、承辦人處理意見或建議、主管檢察長意見、處理意見落實情況、預防調查成效綜述等?！额A防調查終結報告》一式二份，一份立卷歸檔，一份報送上一級人民檢察院預防部門備案。

3.立卷歸檔

預防調查材料應當專門立卷，統一名稱。原始材料已經移交有關部門或檢察機關有關部門處理的，應將復印件立卷歸檔。預防調查卷的基本內容和順序：卷皮，目錄，《預防調查立項審批表》，預防調查來源，調查方案或調查提綱，預防部門討論研究記錄，調查過程中的相關材料，《預防調查情況報告》，主管檢察長批示，《職務犯罪線索處置表》，立項調查材料移交函及回執，開展后續預防工作的書面材料（糾正違法通知書、預防職務犯罪建議書、有關單位的反饋材料等書面材料），《預防調查終結報告》以及其他與預防調查有關的書面、圖片材料。