確保市民吃上放心菜

深圳市人民檢察院預防部門向深圳市農業和漁業局提出的檢察建議在全國檢察機關第三屆預防職務犯罪檢察建議評比活動中被評為“十佳檢察建議”。

2006年，深圳市政府出臺政策，凡獲得“深圳市無公害蔬菜基地”認證的企業三年內可以獲得每畝1036—1184元不等的財政補貼。作為承擔此項工作的職能部門，市農業和漁業局負責無公害農產品基地的申請、認定工作。

幾年來，該局為落實市政府食品安全“菜籃子工程”，確保市民吃上放心蔬菜，做出了巨大的貢獻。但2008年至2009年，該局原農業處處長潘致平、原紀委書記兼辦公室主任楊瑾等四人因涉嫌受賄被立案偵查，并最終以受賄罪被處以刑罰，為深圳市農業和漁業局敲響了警鐘。深圳市檢察院遂決定，對其開展職務犯罪預防工作。

農產品基地的“公害”透視

深圳市檢察院在偵查終結后，就案情召開了案件分析會，在查閱了全部相關案件卷宗，并深入發案單位，開展預防調研的基礎上，得出結論：除卻獲刑四人法律意識淡薄、僥幸心理嚴重的主觀因素，深圳市農業和漁業局在無公害農產品基地的申請認定、現場評審等環節上監督制約機制的缺失以及廉政建設的疏漏，給了罪犯可乘之機。這是可以糾正的客觀問題。

根據《關于印發深圳市食品安全“五大工程”方案的通知》（以下簡稱“《通知》”）要求，至2008年深圳市消費的無公害蔬菜應達到66萬噸，要實現這一目標，必須保證無公害蔬菜生產基地面積達到22萬畝。所以，對于蔬菜生產面積的核定直接關系到上述目標能否實現。

然而，蔬菜生產基地種植面積采用租地合同或征用土地協議上約定的面積進行認定，有公司通過造假租地合同的方式，虛報蔬菜種植面積達到20%—30%的程度。雖然在工作中有人提出通過民用GPS系統進行專業測繪和核定，但由于費用高、耗時長等原因，在實際中并未采用。所以使相關機構對于蔬菜種植面積的復核流于形式，沒有對生產基地的規模進行認真核實。

這是基地申請認定環節的問題。而在現場審核環節，內部監督制約的缺失使工作效果依賴于經辦人員的個人素質和道德水平。

生產基地的評審是由市農業和漁業局組織有關專家進行的，專家負責深入生產基地現場，對生產規模、環境質量等進行評審。為保證專家現場評審的獨立開展，《深圳市主要農產品生產基地建設項目管理費管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）對聘請專家的補貼、差旅費和野外作業補助均進行了明確規定。但從實際情況來看，對于專家現場評審的獨立性和廉潔性明顯缺乏監督制約。

經調查發現，有關專家進行現場評審時，接受有關企業的紅包、吃請情況比較普遍。甚至有專家以評審“辛苦”為由，主動向有關企業索要評審好處費。接受好處費后，專家現場評審走馬觀花，流于形式，沒有真正發揮評審應起到的把關作用。

再將視線轉到蔬菜回運核算和認定環節。市檢察院發現無公害蔬菜生產基地產品回運數量并沒有進行規范的核算。事實上，《辦法》里有規定，核算生產基地產品供應深圳市場的數量，有關企業必須提供銷售合同、結算憑證等有效交易數量，以此為證。

遺憾的是，從實際操作來看，由于基地蔬菜回運深圳市場入口廣泛，既有銷往農批市場、集貿市場的，也有直接銷往超市、食堂、酒樓的，缺少統一的市場把關口，在回運數量的核算上也沒有統一的標準，有失規范。相應監管人員的配備也夠不得力，對于如此大的蔬菜回運量的核算實際上是力不從心。

同樣的監管乏力也體現在對財政資金項目的監管上。從預防調查中不難看出，深圳市農業和漁業局職能涵蓋了農、牧、漁、海四部分，局機關內設機構五處一室，行政編制只有34名。在近年來新增了大量政府食品安全專項工作的背景下，編制未有增加，而下屬無公害農產品質量監督檢測站在人員退休的現實導致人手緊張的情況下，也并未補充人員。再加上農產品生產基地絕大部分在市外，實施具體監管有一定困難，因而對一些生產基地存在的問題未能及時發現。人員緊張結合內部監管措施不足成為農業局系統職務犯罪的重要誘因。

我們知道，法律意識的淡薄已令太多的高級人才跌了跟頭，身陷囹圄。本案的罪犯也未能幸免，他們或為單位中層骨干、或為正在攻讀博士學位的高級專業人才。然而嚴重的僥幸心理和“潛規則”的常年侵蝕，令這些人才對于收受紅包等見怪不怪，認為不過是“辛辛苦苦”工作應該獲得的補償。足見其對職務犯罪基本認識的缺乏。

事實上，上述四人面對行賄人權錢交易的試探，幾乎不假思索就接受了，認為這不過是順水推舟。幾年的時間，他們共計受賄205萬元。這不能不說單位的思想教育工作也存在疏漏和失誤。

除“公害”之劍

民以食為天，如果“天”出現任何質量上的疏漏，我們的世界不就塌了？深悉農業和漁業局在國民生活中所扮演的角色之重，深圳市人民檢察院經過多次調研、討論，向該局出具了檢察建議。希望能引起該局的重視，并采取相應舉措，防止今后類似問題的出現。

其中，堵漏建制方面，檢察院指出，該局應在嚴格執行《通知》、《辦法》等政策規定上，檢討、評估現行有關農產品生產基地建設的各項政策規定，對于不合理、不科學的予以調整完善，尚未建立的予以補充。

對于違反認定辦法弄虛作假的基地，堅決予以撤銷，并提高政府扶持資金使用績效，形成生產基地動態管理制度。

此外，充分利用專業中介機構，通過購買服務的方式延伸對基地的管理能力。據悉，對于基地面積的核定，市場上已經存在專業測繪公司，可通過引入類似的專業中介機構，增強對基地認定管理的科學性和可信度。

業務制度執行也需加強，如嚴格限制有關業務經辦人員單獨接觸企業的機會；對專家現場評審要加強內部監督，在吃飯、住宿等費用上應避免企業安排，防止收受企業評審費，保持專家評審的獨立性，并需不定期地對這類問題進行檢查，防范權力濫用。

當然，質量把關是重頭戲。所以，該局需在“菜籃子”流通市場和加工配送體系的健全完善上，加大力度，并需配套舉措跟進。比如，進一步改造完善各大中型農產品批發市場，支持大型連鎖超市和農產品流通配送企業完善加工配送基地、加強質量監管等基礎設施建設，形成健全完善的“菜籃子”生產、加工、流通體系。

另外，建議入市備案制度同時建立，并推行逢進必檢的市場準入制度，銷售企業和個人均應向售賣場所主辦者辦理備案登記，市場主辦者則做好產品抽檢、臺賬記錄工作。“菜籃子”產品質量安全檢驗和回運數量核算制度化也應加強。

由該案反映出的人手不足導致管理缺位也是值得警醒的一環。考慮到這是硬件方面的問題，檢察院建議該局適時向組織人事部門申請增加編制，充實人員，以加強對直屬單位的管理力度。

一方面要將人員向一線從事檢測、評審等專業技術崗位傾斜，解決工作壓力大、管理不夠到位的問題；另一方面要在農業和漁業局層面加強紀檢監察人員配置，將農業局系統，特別是下屬檢測站、海洋漁業中心等直屬單位的隊伍管理和廉政建設列入日常工作內容，督導領導干部廉潔自律，從部門實際出發，堅持教育、管理、監督相統一。

通過對案情的梳理和涉案人員的分析，檢察院認為，加強農業系統職務犯罪風險點防控，有針對性地開展預防教育已是刻不容緩。可先對本系統典型案件進行建檔管理，同時通過問卷調查、明察暗訪和與紀檢、司法等機關的交流，獲取有關廉政問題的信息，并確定農業局系統職務犯罪發生的主要風險點，將此作為有針對性開展預防工作的基礎。

通過對職務犯罪風險點的分析，將行使資金審批權、行政執法權、隊伍管理權的部門和環節，納入廉政風險點防范管理和預防教育視野。在預防教育方面，應將重點放在法制教育和職業操守教育兩方面，增強相關崗位人員愛崗敬業和遵紀守法的意識，切實起到預警作用。

市民的滿意度提升了

對案發單位而言，檢察建議具有糾錯、整改、預防和引導的功能。一方面，能督促有關系統及其上級主管部門采取相應措施，消除可能產生職務犯罪或者被職務犯罪分子利用的機會和條件，預防和減少犯罪發生；另一方面也能達到宣傳法治、推進社會綜合治理與管理創新的作用。

向深圳市農業和漁業局出具的這份檢察建議也充分發揮了應有的作用。據悉，市農業局黨組收到檢察建議后，高度重視，召開專題會議對建議內容進行了逐條研究，把檢察建議提出的整改措施列入該局重要的議事日程。

此后，該局積極開展系列廉政教育活動，如警示教育大會、高風險時期專項預防、局長每月推薦一篇廉政文章等。在有關體制機制缺漏方面，也加大了健全力度。修訂了《深圳市主要農產品生產基地建設政府扶持資金管理實施細則》，并制定了《深圳市主要農產品生產基地驗收辦法》，以加強深圳市主要農產品生產基地的管理。

值得一提的是，紀檢監察作為一股重要的監督力量得到了補充。該局加強了局機關紀委配置，配齊了機關黨委副書記兼紀委書記，局內每個支部委員會都配備了紀檢委員。同時進行的還有對下屬單位財務審計的加強，全面審計已展開。處級干部也實行了全面輪崗，輪崗幅度超過80%……

建議提及的整改措施在細致的研究與迅速、嚴格的推行下，收獲了喜人的效果。整改后，局系統違法違紀行為發生率顯著下降。檢察建議發出后，再未收到一宗有關干部職工違紀違法的有效投訴；預防職務犯罪內控水平也得到明顯提升。有目共睹的改變令市民群眾對農業局服務質量和工作績效的滿意度明顯提升。在2010年市監察局的各行政單位工作績效評估中，市農業局從2009年名列全市28家單位的第17名提升到第9名。

深圳市農業和漁業局還吸收了檢察建議中提出的無公害農業基地建設和蔬菜檢驗回收管理應實行“總部加基地”、“備案加準入”的機制，并將其寫入向市政府提交的《深圳市人民政府關于推進新一輪“菜籃子”工程建設實施方案》。該方案已獲市政府常務會議初步通過，正進行進一步修改。此項管理機制的實行，從根本上解決了市民食用的農產品的質量和供應安全保障問題。