北歐模式下的廉潔之招

北歐，是一個政治地理名詞，特指北歐理事會的五個主權(quán)國家：丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、冰島。這五個國家所形成的區(qū)域有一個令人矚目的特點(diǎn)，就是被譽(yù)為世界廉潔之地。

筆者的導(dǎo)師，全國政協(xié)常委、社會學(xué)家鄧偉志教授一次訪問北歐某國，住在賓館，該國首相前來看望他。出人意料的是，該首相竟然是單獨(dú)騎著自行車來的，根本沒有警車開道、沒有前呼后擁、沒有跟班成群，我們從中應(yīng)該領(lǐng)悟到些什么呢？

北歐各國沒有經(jīng)歷大規(guī)模的資本原始積累，二次世界大戰(zhàn)后，各國逐漸認(rèn)識到資本主義的矛盾與弊端，開始探索新的發(fā)展道路，形成了既不同于歐美其他發(fā)達(dá)國家，又不同于社會主義國家的政治、經(jīng)濟(jì)模式，即所謂的“北歐模式”。這種模式，有著資本主義的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)，而又沒有其他資本主義國家中常見的貧富分化；以生產(chǎn)資料所有制為基礎(chǔ)，但又有遠(yuǎn)優(yōu)于其他歐美國家的公共福利。這種獨(dú)特的發(fā)展道路，加上特有的歷史和文化傳統(tǒng)，對北歐諸國的廉政建設(shè)有著重要的影響和作用。

北歐長期由社會民主黨執(zhí)政，因此其理念和施政政策得以延續(xù)和一以貫之地執(zhí)行。北歐人排斥暴力，不主張搞激進(jìn)式的社會變革，使得北歐各國在二戰(zhàn)后的幾十年間，保持了基本制度和體制的穩(wěn)定。這些都為廉政建設(shè)提供了一個可靠、穩(wěn)定的外在環(huán)境，也在客觀上減少了因體制變革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等產(chǎn)生腐敗問題的可能空間。

在近年“透明國際組織”公布的世界各國（地區(qū)）政府及公務(wù)員廉政排名表上，排在最前列的一直是北歐國家。其中芬蘭在近十年內(nèi)有7年位居榜首，丹麥有7年位居第三，瑞典和冰島均位列前十。

潔凈的北歐

高官腐敗較少發(fā)生

北歐國家高級官員多數(shù)比較清廉，官員腐敗丑聞并不多見。冰島自1918年成為主權(quán)國家以來，一共只有4名高官因腐敗辭職，最近的一次還是發(fā)生在上個世紀(jì)80年代。1995年，瑞典副首相薩林女士因使用公務(wù)信用卡購買個人衣物，被媒體曝光后被迫辭職。2002年，芬蘭文化部長蘇維·林登利用職務(wù)之便批準(zhǔn)為其親屬擁有股份的一家公司提供17萬歐元的政府贊助費(fèi)而被調(diào)查。這已經(jīng)算是近些年來北歐國家影響較大的高級官員腐敗丑聞。

腐敗案件發(fā)生率較低

據(jù)芬蘭司法部公布的資料，自1990年至2007年的近20年，被法庭判定有腐敗犯罪的只有85人，其中2000年到2004年只有12人。2008年，芬蘭中央調(diào)查局公布，警方每年登記關(guān)于濫用職權(quán)和違反政府保密制度的舉報只有90例，關(guān)于賄賂的舉報每年只有15例左右。丹麥近年來僅發(fā)生20多例腐敗案件，主要涉及行賄、受賄。瑞典前議會監(jiān)察部專員克勞茲·埃克倫德甚至表示：“我當(dāng)了16年的議會監(jiān)察專員，從未遇到一起官員腐敗案件。”

腐敗案件性質(zhì)較輕，犯罪金額較低

在丹麥發(fā)生的腐敗案件中比較典型的是駕駛員為了早一天拿到駕駛執(zhí)照，給承辦警官送了500丹麥克朗（約合人民幣6000元）。近年來，芬蘭查處的金額最大的受賄案是芬蘭海事局案，芬蘭海事局局長和兩名高級管理人員接受船務(wù)公司禮品、信用卡和國外旅游招待，全部涉案金額不足人民幣80萬元。

獨(dú)具一格的廉政措施

北歐各國普遍擁有一套全民參與、他律與自律有機(jī)結(jié)合、完善有效的廉政措施。這些措施同北歐國家在政治民主、經(jīng)濟(jì)民主和社會民主制度一起，有效保證和促進(jìn)了北歐國家的法治和持續(xù)發(fā)展。

成熟的反腐敗立法

早在20世紀(jì)初，北歐國家就開始制定反腐敗法律。瑞典于1919年、1962年、1978年先后制定和完善了《反行賄受賄法》，將賄賂犯罪的主體由公務(wù)員擴(kuò)展到企業(yè)職員。芬蘭在20世紀(jì)20年代就制定了《公務(wù)員刑法》，并不斷加以修訂和完善，后又制定了《審計法》、《政府采購法》、《工程招投標(biāo)法》，這4部法典成為反腐敗的基本法律依據(jù)。丹麥雖然沒有專門的反腐敗法典，但在刑法典中明確規(guī)定了一個貪污、受賄罪的罪刑標(biāo)準(zhǔn)。總體看來，北歐國家反腐敗立法有兩個特點(diǎn)：

（1）腐敗犯罪起刑點(diǎn)較低

在瑞典，收受價值超過200瑞典克朗（約合人民幣191元）的禮物就可視為腐敗。芬蘭對收受賄賂的判罰不需要看其對公職是否真正產(chǎn)生影響，只要收受了會影響公務(wù)員公職行為的賄賂（或賄賂承諾），將足以構(gòu)成刑罰的條件，只要公務(wù)員的行為會削弱公眾對政府行為公正性的信心，該公務(wù)員的受賄罪名就成立。在挪威，公務(wù)員接受低利息貸款、免費(fèi)旅行等都可能被視為受賄，甚至接受榮譽(yù)頭銜和有關(guān)部門的推薦也可能被視為受賄。

（2）對腐敗的處罰較輕

北歐五國是世界上最廉政的地區(qū)，但令人奇怪的是，他們不是靠使用重刑來保持廉政的；相反，他們對腐敗的處理是世界上最輕的。

如芬蘭對腐敗犯罪的最高刑罰為有期徒刑4年，丹麥、冰島等對腐敗犯罪的處罰相對其他國家和地區(qū)而言，也是很輕微的。瑞典法典規(guī)定，受賄罪至多判6年監(jiān)禁，構(gòu)成行賄罪的一律判處罰款或者2年以內(nèi)的監(jiān)禁。北歐國家公職人員一旦被定罪，除喪失優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)收入和福利保障外，還被視為缺乏誠信與道德而無法在社會立足，這種打擊也許才是最致命的。

透明的行政

透明與公開是北歐的一個主要原則。瑞典議會早在1766年就確立了政務(wù)公開原則，是世界上第一個執(zhí)行政務(wù)公開的國家。其開放政府決策記錄，供民眾咨詢，任何一個公民都可以到任何一個政府部門要求查閱部門文件，包括財務(wù)賬目。如果公民懷疑某位官員公款私用或挪用公款、濫用公共資金，則隨時可以向有關(guān)部門和媒體舉報，隨時會有專門機(jī)關(guān)介入調(diào)查。芬蘭政府關(guān)于信息公開的立法始于1951年，是經(jīng)合組織中最早就信息公開立法的國家之一。根據(jù)芬蘭《公開法》，國家預(yù)算以及各部門的預(yù)算建議在通過之前必須在互聯(lián)網(wǎng)上公布，政府檔案館以及公共部門的所有檔案不僅對專家和研究人員開放，而且對新聞界和公眾開放。公務(wù)員的公務(wù)行為和經(jīng)濟(jì)收入都是透明的，公眾在網(wǎng)上均隨時可以查閱，公務(wù)員對經(jīng)濟(jì)收入瞞報或延遲申報將因此丟了飯碗。在這種制度下，公務(wù)員凡事均小心謹(jǐn)慎，如履薄冰，不敢越雷池半步。公開透明的行政，使公共權(quán)力始終置于民眾的視線之內(nèi)，有助于遏制專權(quán)和腐敗行為的發(fā)生。

集體決策與全方位監(jiān)督體系

自17世紀(jì)以來，芬蘭各級政府都堅持集體決策，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施審查官制度，在行政長官決策過程中，審查官可以對該決策提出質(zhì)疑，并進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。如果審查官沒有簽署意見，該決策沒有法律約束力。芬蘭人認(rèn)為，如果決策部門只由一個人說了算，就容易導(dǎo)致腐敗。這種集體決策的傳統(tǒng)有效遏制了家長制作風(fēng)和個人獨(dú)斷行為，保證了政府決策的公正性，大大減少了權(quán)力型腐敗的發(fā)生。

集體決策的保障措施是由多維的權(quán)力制約機(jī)制作保證。北歐國家普遍建立起了議會監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、新聞與輿論監(jiān)督五位一體的監(jiān)督體系。特別是北歐國家的輿論監(jiān)督和民眾監(jiān)督，形成了一道嚴(yán)密的預(yù)防腐敗犯罪法網(wǎng)，做到了見腐敗就揭露、不廉政就下臺、有犯罪必懲罰，從根本上消除了任何有貪欲之心的官員的僥幸心理。全方位的監(jiān)督體系，是北歐國家廉政建設(shè)的重要保證。

（1）議會監(jiān)督

議會以立法權(quán)、財政預(yù)算權(quán)、重大政策審批權(quán)對行政進(jìn)行控制和監(jiān)督，一些國家還在議會設(shè)立了監(jiān)察專員制度，對政府的不良行為進(jìn)行糾正。

（2）司法監(jiān)督

北歐國家司法獨(dú)立，不受行政干預(yù)，保證了司法系統(tǒng)獨(dú)立地行使權(quán)力，從而能真正起到監(jiān)督的作用。

（3）審計監(jiān)督

北歐國家審計部門具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，審計署可以直接獲得各部委、機(jī)構(gòu)的賬號和部門信息，其代表議會實(shí)施審計權(quán)。

（4）內(nèi)部監(jiān)督

北歐國家普遍重視內(nèi)部監(jiān)督，有行政監(jiān)督、部門內(nèi)部監(jiān)督和政黨相互監(jiān)督等。如丹麥，政府各部委作出的任何一項(xiàng)預(yù)算都要得到財政部的認(rèn)可，而且要送議會財務(wù)委員會審批。

（5）新聞與輿論監(jiān)督

在北歐，新聞媒體的監(jiān)督作用是十分明顯和重要的，地位非常之高，被稱之為立法、司法、行政權(quán)之后的“第四權(quán)力”。公眾通過媒體揭露腐敗，監(jiān)督政府行為。芬蘭文化部長蘇維·林登就是被該國媒體《晚報》披露，利用職務(wù)之便向其擁有股份的一家高爾夫公司提供政府贊助，結(jié)果引起了專門機(jī)構(gòu)的調(diào)查，一周之內(nèi)，林登便被迫辭職。2007年8月，挪威首都奧斯陸市市長因瞞報150萬元瑞典克朗（約合人民幣143萬元）的遺產(chǎn)收入，亦被媒體揭露后被迫辭職。在瑞典，早在230多年前，公民就有權(quán)查看政府官員直至首相的財產(chǎn)及納稅清單，該制度一直延續(xù)至今。芬蘭則實(shí)行金融實(shí)名制度和官員財產(chǎn)信息公開制度，公眾輿論可以自由查閱官員的財產(chǎn)、工資以及納稅情況。

正因?yàn)橛腥绱酥O(jiān)督，北歐的集體決策機(jī)制才成為可能，而且可以長期有效運(yùn)行。任何個人獨(dú)斷專行、武斷決策根本沒有發(fā)生的可能。

北歐廉政體系啟示

北歐五國廉政建設(shè)的成功，給我們有積極的借鑒意義和啟示。治理、懲處、制約、預(yù)防腐敗，其根本的出路在于構(gòu)建國家廉政體系，在加強(qiáng)法律和經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的同時，構(gòu)建一套完善的廉政制度監(jiān)控體系，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作方式，讓所有公權(quán)力的執(zhí)掌者處在嚴(yán)密的監(jiān)督體系之下，使所有具有貪欲之念的官員無法輕易實(shí)現(xiàn)貪污腐敗。

北歐的廉政建設(shè)成就對我們現(xiàn)階段加快建立懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)具有積極的借鑒意義。北歐官員的廉政理念已經(jīng)深入人心，監(jiān)督體系已完善成熟，是值得我們研究和思考的。