憲政視野下的農村城市化問題之農民權益保護研究

摘 要：依法治國是我黨的基本指導方針，依憲治國又是依法治國的基礎；而農村城市化是我黨帶領全民奔小康的既定方針，也是我國的一項基本國策。然而從近幾年的實施過程中，產生出很多問題，著力從憲政視野下的農民權益保護問題這個角度作一探討論述，以求更好地推進這項偉大事業的開展。

關鍵詞：憲政；農村城市化；農民權益保護

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）01-0089-02

憲政是一種以法治為形式、以民主為基礎、以分權制衡為手段、以個人自由為宗旨的政治體制。按照學者薩托利的說法，只有當一部憲法是以保障個人自由為目的的“保障性憲法”，并能夠得到有效施行和維護的時候，施行這樣的憲法才能稱之為憲政。憲政主義的基本原則有：以憲法和法律為最高權威、以人權和人的自由為本位、以憲法和法制約束權力為重心和以司法審查為保障。而農村城市化是我國改良人口結構、創建和諧社會的主要途徑，是符合人民根本利益的一件大事，然而在實施過程中出現了許多現實問題，這其中最突出的是農民權益的保護，也是這一進程中最需要解決的問題。

一、農村城市化的概念

城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。

城市化，也有的學者稱之為城鎮化、都市化。不同的學科從不同的角度對之有不同的解釋，就目前來說，國內外學者對城市化的概念分別從人口學、社會學、經濟學等角度進行了闡述。

1.人口學

人口學把城市化定義為農村人口轉化為城鎮人口的過程。他們所說的城市化就是人口的城市化，指的是“人口向城市地區集中、或農業人口變為非農業人口的過程”。中國的人口中多數是農民，目前我國城鎮人口在36%左右，因此加快我國人口城市化的步伐對于促進農村剩余勞動力的轉移、實現農村經濟的增長有著很重要的戰略意義。

2.社會學

從社會學的角度來說，城市化就是農村生活方式轉化為城市生活方式的過程。發展不是目的，只是一種手段，其根本目的還是為了提高人民的生活水平，改善人們的生活質量，促進人的技能和素質的提高，提高人類社會的整體發展水平，使人與人、人與自然關系達到和諧發展。

3.經濟學

經濟學上從工業化的角度來定義城市化，既認為城市化就是農村經濟轉化為城市化大生產的過程。在現在看來，城市化是工業化的必然結果。一方面，工業化會加快農業生產的機械化水平、提高農業生產率，同時工業擴張為農村剩余勞動力提供了大量的就業機會；另一方面，農村的落后也不利于城市地區的發展，從而影響整個國民經濟的發展。

我們可以發現對城市化的規定其內涵是一致的：城市化就是一個國家或地區的人口由農村向城市轉移、農村地區逐步演變成城市地區、城市人口不斷增長的過程；在此過程中，城市基礎設施和公共服務設施不斷提高，同時城市文化和城市價值觀念成為主體，并不斷向農村擴散，此外農村中城市特質的增加也屬于城市化。城市化就是生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念的轉變的過程。

二、憲政視野下農村城市化存在的問題

1.農村城市化整體水平低

從統計數據看，2006年我國國內生產總值突破21萬億大關，二、三產業占國內生產總值的比重達到88%以上，城市化水平是43.9%，但人口城市化遠遠滯后于經濟的非農化。同時考慮我國計劃生育政策和勞動力人均贍養系數的城鄉差別，以及由于種種原因，堅持打工的農村剩余勞動力并未真正意義上地完全享受現代城市文明，如教育、就業、就醫、養老等優惠政策，可以說明我國城市水平在一定程度上滯后于經濟發展水平。與農村鄉鎮企業及后來民營企業的發展相比較，農村城市化水平也遠遠滯后。

2.農村城市化地域差異大，城鎮空間布局急需調整

由于我國農村經濟各地的發展不平衡，人口分布密度差異較大，所以各地農村城市化水平差異也較大。在我國現階段東部沿海地區、中西部大中城市郊區及農村工業發達地區，農村城市化進程快、水平高，珠江三角洲、長江三角洲、閩南金三角、京津唐、遼中南等城鎮密集地區，城市化進入加速階段，而中西部經濟欠發達地區城市化進程還很緩慢。

3.小城鎮建設存在的問題

發展建設小城鎮在農村城市化的進程中有著重要的戰略意義，小城鎮建設出現的問題制約著農村城市化水平的進一步提高。主要問題如下：小城鎮經濟結構轉換滯后，不適應農村城市化進程的需求。據有關統計資料顯示，小城鎮一產比重下降，二產比重提高，三產比重提高不明顯，農業產業化與小城鎮建設未形成聯動，脫節現象普遍。同時小城鎮就業結構的轉換也明顯滯后于產業結構。

三、農民權益受損是城市化進程中的突出問題

在城鄉二元社會結構和農民土地產權不明確的背景下所發生的中國城市化，是以犧牲農民利益為代價并靠行政權力強制性推行的，因此所積累的社會矛盾正在農村、農業和農民等各個方面表現出來，并正在成為影響到全社會可持續發展的突出問題。

1.由于城鄉二元社會結構的存在，國家在通過國民收入分配和再分配的政策對農業和農村進行掠奪的同時，還采用戶籍等制度對農民的人身自由進行超經濟限制。

我國城鄉二元社會結構的形成和固化與國家靠犧牲農業換取工業化和城市化的戰略有關。這種源于20世紀50年代的發展戰略最突出和集中的表現是在國民收入分配和再分配政策方面。國家通過“工農業產品價格剪刀差”和稅費制度從農村汲取了大量的資源，為以制造業為主要的工業化提供了條件，但同時制約了農村社會的發展。一是實施“工農業產品價格剪刀差”政策。二是實施“城鄉倒掛”的稅收政策，收入較低的農民成為了國家的納稅主體。城鄉二元社會結構最為直接的表現就是“一國兩策”，也就是“對城市、對居民是一套政策，對農村、對農民是另一套政策”，其中“在社會層面，在教育、醫療、勞動保護、社會保障、養老、福利等方面，對城市居民和農民的政策更不同”。而這些政策都與戶籍制度聯系在一起的。把中國居民分為城市和農村的戶籍制度最初就是以對農民勞動就業進行嚴格限制開始的。

2.由于農村土地所有權不明確，農村在向城市轉變過程中，國家及強勢階層利用強制性的土地征用政策對農民的土地權益進行剝奪。

我國現行法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，但卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。而在實踐上，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。而且，國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉讓都要先由國家低價征用變為國有，然后按市場價出售。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農民排斥在土地增值收益分配體系之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，而造成大量的農民成為無地、無業和無社會保障的三無人員。

四、建立農民權益保護機制的基本構想

1.建立科學公平的農村公共財政體制，實行城鄉經濟社會的協調發展

中共十六大提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的思路。這其中的一個重要方面就是要調整社會利益分配體制，更多地關注農村、關心農民、支持農業。近50年來，在國家強制性的制度約束下，我國農村居民承受的稅費與享受的公共物品供給極不相稱，與城市居民相比沒有相同的國民待遇，致使農村經濟發展嚴重滯后和農民生活水平難以提高。而要使城鄉經濟社會的協調發展，就要完善農村公共財政體制，這其中“關鍵是解決好各級政府之間事權劃分以及完善各級財政間轉移支付等問題，尤其是要建立起根據基礎教育、基本醫療衛生服務等基本需求向農村尤其是向落后地區確定轉移支付的制度”。

2.明確農民土地所有權，運用市場機制實現土地的合理轉移

對農民土地權益如何保護，目前分歧最大的就是農村土地能否私有化。現在比較主流的提法是“切實保障農民對土地的長期使用權”，就是要“把政策規定、合同約定的農民的土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地財產權”。實際上，如果不改變農村現行的土地制度，就不可能確保農民的土地權益在城市化進程中免受侵害。

3.建立農民自由遷徙的制度關系，實現農村勞動力的有序轉移

隨著城市化的推進，部分農民必然要從土地上轉移出來，實現由農村人向城里人這樣的身份轉變。這需要一系列的制度保障。首先就是要允許農民自由尋找有利于自身發展的居住地和工作場所。這就要求徹底廢止歧視和限制農民的城鄉分割的二元戶口管理結構，廢除由二元戶口管理結構衍生的戶口“農轉非”計劃管理政策及藍印戶口、自理口糧戶、地方城鎮戶口、農場商品糧戶口等多種戶口形式，建立城鄉統一的戶口登記制度。

4.加強政策調研，制定發展規劃，提供政策支撐和服務

應有專人專業調研城鄉結合部農村的新形勢、新問題，準確把握農村現狀及發展前景。制定農村城市化近期發展路線圖，出臺針對性強、可操作性強的推進政策及時間表。為基層組織提供務實、高效的法律法規服務，妥善解決城市化進程中的諸多問題。

5.改革征地制度，給予合理補償，維護農民持久利益

國家征地應是一個與農民財產權利平等交易的過程，要注重對農民土地財產權利的法律保護。要做到：（1）合理補償；（2）重新認識安置內涵；（3）預留發展空間；（4）引導村集體經濟組織向社區型企業集團發展。

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（責任編輯/

收稿日期：2011-12-16

作者簡介：喬文川（1982-），男，河南濮陽人，2009級碩士研究生，從事知識產權法學研究。