公安派出所消防行政執法主體資格的法學解析

摘 要：長期以來，公安派出所在消防行政執法中的地位和作用并不十分明確，即使《消防法》修訂時賦予其消防監督檢查職責，人們也沒有將其作為消防行政執法主體來看待。因此，需要我們運用行政執法主體理論，并結合消防行政立法實際，對公安派出所作為消防監督檢查、消防行政處罰、火災事故調查和消防行政命令的執法主體資格展開解析。

關鍵詞：公安派出所；執法主體；立法完善

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）01-0081-02

一、問題的提出

（一）中央級消防法律規范的考證

2008年4月，全國人大常委會向全社會公布了《消防法》（修訂草案），該修訂草案第61條第1款規定：“本法規定的行政處罰和行政強制措施由公安機關消防機構決定，其中……警告、500元以下罰款可以由公安派出所決定?！钡趯徸h該修訂草案的過程中，“有些常委委員和地方、企業提出，發揮公安派出所在日常消防安全檢查中的作用是必要的，但消防安全工作專業性較強，為避免罰款處罰中的隨意性，對公安派出所檢查認為屬于違反消防安全的行為，還是以報公安機關消防機構依照本法規定作出認定和處罰決定為妥。法律委員會經內務司法委員會和國務院法制辦、公安部研究，建議刪去上述罰款可以由公安派出所決定的規定（修訂草案二次審議稿第68條第1款）”[1]。因此，2008年修訂通過的《消防法》并沒有關于公安派出所消防行政處罰權限的授權規定。

除消防法律以外，目前為止我國還沒有頒布消防行政法規，部門消防規章也沒有關于公安派出所消防行政處罰權限的授權規定。

（二）地方性消防法律規范的考證

2009年5月1日《消防法》修訂生效后，各地紛紛啟動了新一輪的地方性消防法規的修訂工作。據不完全統計，截至2011年11月，全國已經有26個省級人大常委會修訂了本地的消防法規，深圳市、成都市、南京市和太原市人大常委會依法修訂了本地的消防法規。另外，廣西壯族自治區人民政府公布了消防法規征求意見稿，遼寧省、吉林省人大常委會公布了消防法規修訂草案，向全社會公開征求意見。

從上述公布的地方性消防法規的草案來看，曾經有過授權公安派出所實施消防行政處罰的立法例證。如《北京市消防條例（修訂草案）》第68條規定：“本條例設定的行政處罰，除另有規定外，由公安機關消防機構決定。本條例設定的警告、1000元以下罰款的行政處罰，可以由公安派出所決定?！钡?，北京市人大常委會內務司法委員會在審議時，認為此規定不合適。在《消防法》修訂過程中，曾提出過賦予公安派出所消防行政處罰權的設想，但沒有得到全國人大常委會的認可。全國人大常委會審議時，有些常委委員和地方、企業提出，消防安全工作專業性較強，為避免罰款處罰中的隨意性，不應賦予公安派出所處罰決定權。在全國人大法律委員會、內務司法委員會、國務院法制辦及公安部共同研究建議下，《消防法》取消了可由公安派出所決定罰款處罰的規定。全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽還對此問題專門作了說明。因此，我們建議刪去本款規定。”[2]所以，在最終公布的法律文本中刪去了后半段“本條例設定的警告、1000元以下罰款的行政處罰，可以由公安派出所決定”的文字。

從上述公布的地方性消防法規的正式文本來看，在省級人大常委會修訂的消防法規中，只有《江西省消防條例》、《云南省消防條例》、《湖南省實施＜中華人民共和國消防法＞辦法》三部地方性消防法規授權公安派出所實施警告和500元以下罰款的消防行政處罰權限；《四川省消防條例》授權公安派出所實施對單位給予警告或者2000元以下罰款、對個人給予警告或者500元以下罰款的消防行政處罰權限。另外《深圳經濟特區消防條例》授權公安派出所實施警告的消防行政處罰權限。

那么，這是否意味著在目前的法律框架下公安派出所不具備成為任何消防行政執法主體的資格呢？從行政法學角度來看，消防行政執法主體是具有消防行政行為的執法主體。因此，對于某一獨立的消防行政執法行為，公安派出所是否具有執法主體資格，不能簡單地以“是”或“否”來回答，需要我們運用行政法學原理并根據消防行政執法行為的具體形式進行具體分析。

二、公安派出所作為消防行政執法主體資格的法學解析

（一）公安派出所作為消防監督檢查行為的主體資格

消防監督檢查是指消防行政執法主體依法對機關、團體、企業、事業等單位遵守消防法律、法規情況所進行的能夠影響其權益的檢查了解的執法行為。《消防法》修訂時已經授權公安派出所作為消防監督檢查行為的主體。該法第53條第1款規定：“公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規定?！薄断辣O督檢查規定》第3條第2款規定：“公安派出所可以對居民住宅區的物業服務企業、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責的情況和上級公安機關確定的單位實施日常消防監督檢查?！钡?款還規定：“公安派出所日常消防監督檢查的單位范圍由省級公安機關消防機構、公安派出所工作主管部門共同研究擬定，報省級公安機關確定。”其中，第4章專章規定了“公安派出所日常消防監督檢查”問題。各地消防法規對于消防監督檢查大多列專章或者專節加以規定。

需要指出，《消防法》和《消防監督檢查規定》授予公安派出所消防監督檢查職權的法律用語是“可以”，這是值得商榷的。全國人大常委會在審議《消防法》（修訂草案）時，褚平委員就指出：“法律對行政執法機構的授權應具有強制性的特征。草案第44條規定了公安派出所的消防管理職能，但表述為‘公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育。’這一表述使得對公安派出所的授權過于隨意，行政機關的職權和職責具有統一性，無論是行使職權，還是履行職責，都帶有強制性，‘可以’的表述容易造成公安派出所的職責不清，在實踐中引起執法上的混亂。”[3]因此，我們建議將上述條文用語修改為“公安派出所應當履行日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育職責，具體辦法由國務院公安部門規定?！薄耙驗閺姆烧Z義學來看，‘可以’是一種選擇性用語，意為可為可不為，而‘應當’則是強制性用語，要求必須作為?！梢载撠煛牧⒎ㄓ谜Z，為公安派出所怠于履行消防監督職能留下了后路。”[4]

那么，公安派出所能否作為消防監督檢查主體以外的其他消防行政執法行為的主體呢？回答同樣是肯定的。

（二）公安派出所作為消防行政處罰的主體資格

消防行政處罰是指消防行政執法主體對消防安全違法行為人依法給予法律制裁的執法行為。根據《行政處罰法》第17條規定，法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。公安派出所作為公安機關的派出機構，通常不具備獨立的消防行政處罰主體資格。但經消防法律、消防法規授權的除外。

如前所述，目前我國消防法律未見授權公安派出所實施消防行政處罰的立法例證。不過在地方性消防法規中，我們仍然可以找到授權公安派出所實施消防行政處罰的例證。如《云南省消防條例》第46條第3款規定：“本條例規定的行政處罰，由縣級以上公安機關消防機構決定，公安（邊防）派出所可以依據《中華人民共和國消防法》及本條例，決定警告或者500元以下罰款處罰?！?/p>

對于地方性消防法規沒有授權公安派出所實施消防行政處罰，公安派出所在日常消防監督檢查中認為需要給予消防行政處罰的，應當報請有管轄權的公安機關消防機構實施相應處罰，或者以有管轄權的公安機關消防機構的名義實施相應處罰。正因為如此，在有的地方性消防法規中對此已作了明文規定。如《重慶市消防條例》第9條第1款規定：“公安派出所依法實施消防監督檢查、開展消防宣傳教育、接受公安機關消防機構的委托實施火災事故簡易調查和消防行政處罰?！?/p>

（三）公安派出所作為火災事故調查行為的主體資格

由于《消防法》和2009年修訂的《火災事故調查規定》沒有授權公安派出所實施火災事故調查的規定。因此，我們只能從地方性消防法規中去尋找相應的立法例。

從目前修訂的地方性消防法規關于公安派出所火災事故調查的職責來看，大多采用以下兩種立法模式：一是協助型，即“協助公安機關消防機構進行火災事故調查”；二是委托型，即“接受公安機關消防機構的委托實施火災事故簡易調查”。在這兩種模式下，公安派出所均不具備獨立的火災事故調查主體資格。但也有極個別罕見的立法例證。例如，《貴州省消防條例》第47條第2款規定：“無人員傷亡、直接財產損失輕微的火災事故，由火災發生地的公安派出所負責登記火災情況、統計火災損失。”因此，根據上述授權貴州省境內的公安派出所對于上述特定的火災事故有權實施調查。

（四）公安派出所作為消防行政命令的主體資格

消防行政命令是指消防行政執法主體依法要求消防行政相對人進行一定作為或者不作為的執法行為，其形式主要有責令改正、責令限期改正和責令停止違法行為等。對于公安派出所而言，主要是指前兩種形式。

《消防法》沒有授權公安派出所實施上述消防行政命令性質的“責令”職權。但我們在2009年5月修訂發布的《消防監督檢查規定》中可以找到相關規定。該《規定》第31條和第32條均賦予公安派出所在日常消防監督檢查中發現特定的消防安全違法行為時享有“責令改正”的職權。在地方性消防法規中，我們也可以找到同樣的立法例證。如《深圳經濟特區消防條例》第93條第2款規定：“公安機關消防機構、公安派出所實施行政處罰時，應當責令當事人立即改正或者限期改正違法行為?！?/p>

三、結語

根據《消防法》的現行規定，公安派出所已經具有消防監督檢查的執法主體資格，而對于消防行政處罰、火災事故調查、消防行政命令的主體資格，在有的地方性消防法規中也作出了授權性的規定。因此，公安派出所已經作為部分消防行政執法行為的實施主體。

為了進一步明確公安派出所的消防行政執法主體地位，尤其是在授權行政處罰權限上做到在全國范圍內的一致，我們建議可以在正在醞釀起草的《消防法實施條例》的總則部分寫明如下文字：“各級人民政府負責本行政區域內的消防工作?？h級以上人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構和轄區公安派出所負責具體實施?！辈⒃谙鄳鹿潡l文中對公安派出所作為各種消防行政執法行為的主體資格分別作出統一規定，以保證消防行政法制在全國范圍內的統一性。

參考文獻：

[1]全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義［M］.北京：人民出版社，2009：188.

［2］李小娟.關于《北京市消防條例（修訂草案）》審議意見的報告——2010年11月17日在北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議上［EB/OL］.http://www.bjrd.gov.cn/zt/esychy/hywj/201011/t20101118_58415.html.

［3］褚平.對行政執法機構的授權應具有強制性——分組審議消防法（修訂草案）發言摘登之（九）［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1102/2008-08/11/content_1452447.htm.

［4］李斌.公安派出所履行消防監督檢查職能探討［J］.公安研究，2010，(7)：30.

（責任編輯/姚 麗）

收稿日期：2011-11-23

作者簡介：李斐（1989-），男，安徽巢湖人，本科，從事消防法研究。