城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究

摘 要：從城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的概念出發(fā)，闡述了基本公共服務(wù)的標準，從基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面分析了我國公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，通過分析，提出了實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的建議。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；路徑選擇

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）01-0038-02

2005年黨的十六屆五中全會提出了一個重要理論命題——“公共服務(wù)均等化”。2010年黨的十七屆五中全會將其作為重要的發(fā)展目標。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是公共服務(wù)均等化的重要組成部分，系統(tǒng)地研究城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問題，具有理論意義與實踐價值。改革開放三十余年，我國國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，已經(jīng)跨入中等收入國家行列，公平共享成為了新時代的主流價值取向。民生訴求在發(fā)展中也得到了全面升級，推進基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會的基本目標之一，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的新思路。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與內(nèi)容界定

基本公共服務(wù)均等化是指政府為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。

十六屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容主要包括：一是基本民生性服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老保障等；二是公共事業(yè)性服務(wù)，如公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、科學(xué)技術(shù)、人口控制等；三是公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護、環(huán)境保護等；四是公共安全性服務(wù)，如社會治安、生產(chǎn)安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務(wù)做好了，才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發(fā)展的成果。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準化

公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，必須建立一定的衡量標準，因此，公共服務(wù)標準的建設(shè)是國內(nèi)外公共管理理論的重要內(nèi)容，公共服務(wù)標準更是保證基本公共服務(wù)水平均等化程度的基本參照。

“標準是均等化的核心參數(shù)”。通過基本公共服務(wù)均等化來改革和完善政府間關(guān)系，最終實現(xiàn)居民的基本公共服務(wù)可及性是我國在這個問題上的基本戰(zhàn)略。為此，我國公共服務(wù)標準化要確立如下的思路：首先，制定國家公共服務(wù)最低標準；其次，對全國性基本公共服務(wù)的范圍、標準進行技術(shù)層面的研究，制定全面的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和指標體系；第三，建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系以及公共服務(wù)的透明機制；第四，盡快建立基本公共服務(wù)的技術(shù)標準。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀

自古以來，城鄉(xiāng)在社會資源和社會財富分配方面就存在著不均等。中國歷史上工業(yè)化道路的實現(xiàn)，是以犧牲三農(nóng)的利益為代價的，造成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。農(nóng)民生活條件、教育、社保、醫(yī)療等問題已經(jīng)成為當今社會的焦點問題。在對癥下藥之前，必須深刻認識農(nóng)村公共服務(wù)均等化存在的弊端。

（一）城鄉(xiāng)生存條件非均等化

首先，農(nóng)村人口飲水問題突出，沒達到安全標準，近年來，中央和地方加大了解決該問題的力度，但是我國農(nóng)村供水設(shè)施普遍簡陋，仍以傳統(tǒng)落后的供水為主。其次，“要致富先修路”，但是我國農(nóng)民行路難的問題并未得到完全解決。第三，農(nóng)村公共文化設(shè)施缺乏。

（二）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均等化

我國的基礎(chǔ)教育指的是九年義務(wù)教育，隨著戶籍制度的建立，城市和農(nóng)村就相互獨立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不均等問題一直存在。雖然基礎(chǔ)教育的實施縮小了差距，但在教育可及性、辦學(xué)條件、經(jīng)費等方面差距大。首先，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的可及性，例如入學(xué)率、文盲率、文化程度差異顯著；其次，辦學(xué)條件的差異，雖然政府通過專項轉(zhuǎn)移支付，改善了農(nóng)村的辦學(xué)條件，但是目前農(nóng)村學(xué)校無論在校舍條件、教學(xué)設(shè)備等硬件設(shè)施，還是在師資力量、教學(xué)方式與教學(xué)內(nèi)容等軟件方面依舊不盡如人意。第三，相對于城市而言，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費不足。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的非均等化

公共衛(wèi)生和基礎(chǔ)醫(yī)療屬于政府公共服務(wù)的范疇，從理論上講，公平是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域最重要的政策目標，但是由于我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置失衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平有較大的差距。首先，從醫(yī)療衛(wèi)生費用結(jié)構(gòu)上看，資源分配嚴重不均，我國城鄉(xiāng)人口比例是3：7，但是城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源比例大約是7：3。其次，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)的保障方式也存在著較大差別，雖然近兩年新型農(nóng)村合作醫(yī)療在一定程度上改善了農(nóng)村的醫(yī)療條件，但是其過程還有待完善，對城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系沒有質(zhì)的變化。第三，城鄉(xiāng)居民健康水平存在著差異。

（四）城鄉(xiāng)社會保障的非均等化

社會保障是公共服務(wù)的重要組成部分，從我國城鄉(xiāng)基本社會保障的現(xiàn)狀來看，差異比較明顯。我國大部分城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了涵蓋醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障的社會保障制度體系，而在農(nóng)村，社會保障制度還處在起步階段。

四、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的路徑選擇

基本公共服務(wù)均等化是政府的首要責(zé)任。從過去的經(jīng)驗來看，我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域之所以存在一些問題，根源在于政府轉(zhuǎn)型的滯后性，造成政府職能“缺位”、“錯位”和“越位”。因此，徹底轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府在公共服務(wù)供給中的主體地位，提高政府行政能力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體制，強化體制保障。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化。

（一）實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化

2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，“經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，基礎(chǔ)教育的事權(quán)可以劃分給級次較低的政府;經(jīng)濟發(fā)展水平越低的地區(qū)，基礎(chǔ)教育的事權(quán)應(yīng)劃分給級次較高的政府。從而在全國范圍內(nèi)平衡基礎(chǔ)教育的投入，特別是確保對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育融資的均等。”首先，進一步調(diào)整優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)大批服務(wù)農(nóng)村的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能型人才，適當擴大職業(yè)教育規(guī)模，使教育能與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級協(xié)調(diào)一致。充分發(fā)揮其在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)、改善民生和解決三農(nóng)問題等方面的特殊作用。其次，強化教育的公益性和普惠性，保障城鄉(xiāng)居民享有接受平等教育的機會。重點應(yīng)放在加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度上，加大對農(nóng)村經(jīng)濟困難家庭和城鎮(zhèn)低保家庭子女接受教育的資助力度。積極改善農(nóng)村和貧困地區(qū)辦學(xué)條件，建立健全政府主導(dǎo)、社會共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和服務(wù)體系。切實落實國家對中等職業(yè)學(xué)校的農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費政策。加快推進進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育的進程，盡快出臺進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育結(jié)束后在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法，切實解決進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育的問題。確保每一個適齡兒童和少年不因家庭經(jīng)濟困難、就學(xué)困難等原因而失學(xué)，極力消除輟學(xué)現(xiàn)象。使教育真正能向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，向困難家庭和低保群體傾斜，使城鄉(xiāng)教育的起點更加公平合理，以適應(yīng)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求。

（二）實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生均等化

首先，隨著醫(yī)療保險體系的建立，基本醫(yī)療住院保險、重大疾病醫(yī)療救助、醫(yī)療補助等應(yīng)該相互補充，為參保人員提供更多基本的醫(yī)療保障需求，建立起穩(wěn)定的籌資增長機制，不斷提高籌資水平。其次，財政對基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的投入由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)，合理分配醫(yī)療衛(wèi)生資源，因地制宜地建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高農(nóng)民的健康水平，逐步縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生條件的差距，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。除此以外，加強教育系統(tǒng)對基層醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，例如定向為基層培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人才，進行崗位培訓(xùn)，給基層在崗醫(yī)務(wù)人員提供培訓(xùn)機會，制定吸引醫(yī)生到基層服務(wù)的政策和待遇標準。既要培養(yǎng)人才，又要制定“留得住”、“用得上”的機制。鼓勵衛(wèi)生人員留在基層。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化

首先，在制度上掃除障礙，打破城鄉(xiāng)、戶籍、區(qū)域等限制，無論本地城鄉(xiāng)居民還是外來新居民均可參加社會保險，尤其是將農(nóng)民工也統(tǒng)一納入社會保險范圍，這就從根本上保證城鄉(xiāng)居民參保的公平性。對于失地農(nóng)民，可以采用養(yǎng)老保險的辦法進行安置，并不斷對政策加以調(diào)整，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。隨著社會保障政策逐步完善，被征地農(nóng)民可以從家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老逐步向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。其次，必須為實現(xiàn)社會保障均等化提供財政支持，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，完善農(nóng)村社會保障體系，使每位農(nóng)村人都“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。同時可以開發(fā)覆蓋城鄉(xiāng)的信息系統(tǒng)軟件，展開硬件招標工作。逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“機構(gòu)、人員、場地、工作、制度、經(jīng)費”六到位，為城鄉(xiāng)社保均等化體系奠定了堅實的基礎(chǔ)，逐步推進，狠抓落實，最后實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化。

參考文獻：

[1]王偉同.城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009，（2）.

[2]郭宏寶.公共服務(wù)均等化:理論評價與實際應(yīng)用[J].當代財經(jīng).2008，(3).

[3]李洺.公共服務(wù)均等化中的服務(wù)標準:各國的理論與實踐.財政研究，2008，(10).

[4]呂煒，王偉同.我國基本公共服務(wù)均等化問題研究[J]..財政研究，2008，(5)

[5]金人慶.完善公共財政制度實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[J].求是，2006，（12）.

[6]任強.公共服務(wù)均等化問題研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2009.

[7]王國華，溫來成.基本公共服務(wù)標準化:政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一種可行性選擇[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008，(3).

[8]安體富，任強.公共服務(wù)均等化:理論、問題與對策[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2007，(8).

[9]顧昕，方黎明.公共財政體系與農(nóng)村新型合作醫(yī)療籌資水平研究——促進公共服務(wù)橫向均等化的制度思考[J].財經(jīng)研究，2006，（11）.

[10]劉明中.推進基本公共服務(wù)均等化的重要手段(上)—財政部副部長樓繼偉答本報記者問[N].中國財經(jīng)報，2006-02-07.

（責(zé)任編輯/李 慧）

收稿日期：2011-12-01

作者簡介：謝坤（1986-），女，四川內(nèi)江人，法學(xué)碩士，從事城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化研究。