制度創(chuàng)新是推進反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵

摘 要：近些年來，中央預(yù)防和懲治腐敗的決心和力度很大，多次出臺反腐倡廉制度法規(guī)，取得了一定的成效。但是，腐敗問題依然沒有得到根本遏制，這說明現(xiàn)有的制度和體制還存在不科學(xué)、不完善的問題，無論從腐敗發(fā)生機理的視角來看，還是從經(jīng)濟社會的發(fā)展要求來看，制度創(chuàng)新都是推進反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；反腐倡廉；關(guān)鍵

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）01-0018-02

進入新世紀以來，中央不斷采取措施加大反腐防腐的力度，形成了懲治和預(yù)防腐敗體系的基本框架和比較健全的反腐倡廉法規(guī)制度，腐敗問題得到進一步遏制，人民群眾對反腐敗成效的滿意度不斷上升。但是我們必須看到，腐敗問題依然嚴重，形勢嚴峻，與群眾的要求還有較大的差距。這說明現(xiàn)有的制度在遏制腐敗的問題上還有失靈之處，必須進一步加大創(chuàng)新的力度，從根本上遏制腐敗蔓延的勢頭。

一、制度創(chuàng)新是防治腐敗的關(guān)鍵因素

腐敗的產(chǎn)生有三個必不可少的要素，即腐敗主體、腐敗對象和腐敗機會，腐敗的產(chǎn)生就是這三個要素互相作用的結(jié)果。腐敗的主體是指國家公職人員或者受委托行使公共權(quán)力的人。因為這些人的手里掌握著公共權(quán)力，有權(quán)力才可能產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力就會產(chǎn)生絕對的腐敗。在目前的社會發(fā)展階段，權(quán)力是無法消除的，因而權(quán)力是無處不在的，產(chǎn)生腐敗的可能性也是無處不在的，所以腐敗的主體是無法消除的。腐敗對象是指在實施腐敗的過程中所作用的一切權(quán)利關(guān)系，即用以實施腐敗行為的中介物或等價物。它可以通過物質(zhì)形態(tài)的事物表現(xiàn)出來，如禮品、現(xiàn)金(紅包)、有價證券，也可以通過精神形態(tài)的事物表現(xiàn)出來，如美色、游樂、職位、名譽、證件等。這些事物在現(xiàn)實社會中都是客觀存在的，是人們物質(zhì)和精神上的必然需求，因而要把這一要素完全消除也是不可能的。腐敗機會即制度和行政運作程序上的“漏洞”和“空隙”，它在三個要素之中是最重要、最關(guān)鍵的，它可以促使主體實施腐敗行為的動機變成可能，而且這種“漏洞”和“空隙”通過采取一定的措施是可以消除的，即通過機制體制的創(chuàng)新，探索出科學(xué)的反腐制度體系，通過完善的制度來堵塞“漏洞”和“空隙”，從而減少甚至消除腐敗的機會。深入研究世界各國、各地區(qū)的反腐敗的有益經(jīng)驗，深刻總結(jié)我國反腐倡廉工作取得的成果，我們不難發(fā)現(xiàn)，從根本上防治腐敗必須以改革創(chuàng)新的精神推進反腐倡廉制度建設(shè)，在保證制度有效、管用的同時，提高制度的執(zhí)行力。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[1]333要充分發(fā)揮制度在反腐倡廉建設(shè)中的作用，必須通過制度創(chuàng)新的方式加以解決。

二、制度創(chuàng)新是解決制度缺憾的治本之法

從近年來查出的腐敗案件形成的特點和過程來看，大多數(shù)是權(quán)力異化的結(jié)果，是制度不健全所造成的漏洞，而體制缺陷成為現(xiàn)階段腐敗蔓延的重要源頭。正如溫家寶總理在2011年初答記者問時指出的“消除腐敗的土壤還在于改革制度和體制”。目前，我們在制度設(shè)計上出現(xiàn)的問題主要有以下幾個方面：

一是制度漏洞，即我們現(xiàn)有的一些制度在設(shè)計上不盡科學(xué)，出現(xiàn)漏洞，給一些腐敗分子以可乘之機，使現(xiàn)有的制度對某些腐敗高官來說如同“牛欄關(guān)貓”，進出自由，無法起到約束和監(jiān)督的作用。以甘肅窯煤集團原董事長李人志為例，他從任職直至案發(fā)（2005年9月至2009年5月），每天約有1.5萬元非法收入入賬，數(shù)額之巨令人震驚。重慶巫山縣原交通局長宴大彬貪腐金額達2000多萬元，相當于該縣當時一年財政收入的五分之一，但宴大彬的落馬不是制度反腐的結(jié)果，而是源于一起意外漏水事件。這些腐敗分子貪腐金額巨大，卻是很長時間沒有被發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后沒有得到及時的處理，有的甚至邊腐邊升，究其原因還是制度監(jiān)管不力。有些領(lǐng)域的腐敗問題是反復(fù)發(fā)生的，如交通系統(tǒng)、藥監(jiān)系統(tǒng)、國土系統(tǒng)、高校系統(tǒng)等等，成為影響重大，人民群眾最為痛恨的腐敗現(xiàn)象。反復(fù)發(fā)生的問題要從體制機制上找原因，這說明相關(guān)機制體制的不完善導(dǎo)致制度上出現(xiàn)漏洞，只有從制度上構(gòu)建遏制腐敗蔓延的堤防，才能有效防治腐敗。

二是制度滯后，即沒有及時形成有效的制度規(guī)范來約束腐敗行為。一些腐敗現(xiàn)象或問題在社會上已經(jīng)存在很長時間了，并且產(chǎn)生了一定的負面影響，但我們有的制度還長時間處于摸索、探討階段，有的甚至還沒提到探討的日程。制度帶有滯后性，這是絕對的，但滯后的期限不應(yīng)該太長。以中國足壇為例，問題由來已久了，南勇被刑拘之前，集多個職務(wù)于一身，既是中國足協(xié)專職副主席，又是國家體育總局足球運動管理中心主任，還曾是中超公司董事長，這樣亦民亦官亦商的多重身份，導(dǎo)致他可以在多個領(lǐng)域插手撈錢。足協(xié)這種一套班子兩塊牌子、官商結(jié)合的體制，加上監(jiān)管的缺失，為腐敗的產(chǎn)生、蔓延提供了土壤。中國足球自1992年開啟職業(yè)化歷程至今20年，假球、黑哨及境內(nèi)外資金參與的賭球現(xiàn)象愈演愈烈，公眾對足壇丑聞質(zhì)疑的聲音也從未間斷過，這期間也有一些媒體和機構(gòu)參與“反黑”，但最終結(jié)果都沒有成功。這說明腐敗之風已經(jīng)在足壇上長時期存在，而一直沒有一個正式的完整的法律法規(guī)來對此加以約束和規(guī)范，導(dǎo)致了腐敗繼續(xù)發(fā)酵。制度的滯后性在許多腐敗高發(fā)多發(fā)領(lǐng)域已不少見，這是腐敗得以滋生蔓延的重要原因之一。

三是制度松弛，即制度的剛性不夠。所謂剛性就是要求所有人都執(zhí)行，而且執(zhí)行起來不能打任何折扣，就是要求制度要具有強制性。制度的生命在于執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行，就會形同虛設(shè)，執(zhí)行不到位，就會如同一紙空文。古語說：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”我國治理腐敗的制度和規(guī)定很多，特別是近年來，一批廉政新規(guī)密集出臺，但卻依然沒有從根本上遏制腐敗行為的發(fā)生。比如眾多禁止大吃大喝的制度性文件卻管不住一張嘴，眾多不準出入娛樂場所的文件卻管不住兩條腿，對紅包問題更是三令五申，“紅包”還是到處可見。有些單位和部門對制度執(zhí)行比較隨意，執(zhí)行得好壞往往取決于一把手的素質(zhì)，一把手素質(zhì)高，這個單位就執(zhí)行得好；一把手素質(zhì)低，條例就成了一紙空文。由于制度執(zhí)行力不夠，導(dǎo)致有些制度喪失了權(quán)威性，腐敗問題屢禁不止。

四是制度粗放，即有時制度的執(zhí)行沒有可操作性。我們的很多制度性文件都有這樣一些字眼：“從嚴處理”、“嚴肅處理”、“嚴厲打擊”，但如何嚴肅和嚴厲并無具體規(guī)定，執(zhí)行起來彈性很大。有些制度法規(guī)規(guī)定不準怎么做，但沒規(guī)定違反了怎么制裁，難以收到預(yù)期的效果。國際上廉潔指數(shù)比較高的國家都對腐敗行為有明確的規(guī)定。比如新加坡法律規(guī)定公務(wù)員接受公務(wù)禮品必須如實報告，禮品價值超過50新元必須交公，否則就犯了貪污受賄罪，將被處以5~7年的監(jiān)禁。芬蘭法律也規(guī)定，公務(wù)員接受超過24美元的公務(wù)禮品就視為受賄，處以罰款和4年監(jiān)禁，并且終生不得擔任公職。總結(jié)這些國家反腐倡廉的有益經(jīng)驗，我們不難發(fā)現(xiàn)，只有讓制度更科學(xué)嚴密，制度才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

正是由于現(xiàn)行的制度存在著一定的缺憾，導(dǎo)致制度失靈、失效，腐敗問題才屢禁不止。所以必須加大制度創(chuàng)新力度，使制度更加科學(xué)、嚴密，減少或消除制度漏洞，反腐倡廉才能取得實質(zhì)性成效。

三、推進制度創(chuàng)新是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求

馬克思主義基本原理認為，生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑之間有著辯證的關(guān)系，即:生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系(即經(jīng)濟基礎(chǔ))決定上層建筑。所以生產(chǎn)力的發(fā)展必然要求生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑與之相適應(yīng)，反之就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。反腐倡廉制度是上層建筑的重要組成部分，必然要隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展。鄧小平曾指出：“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進。”[2]176從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實來看，反腐倡廉制度建設(shè)是滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平的，即經(jīng)濟發(fā)展了，但相應(yīng)的制度、體制卻沒有跟上經(jīng)濟的發(fā)展步伐，產(chǎn)生了滯后效應(yīng)，反過來影響到經(jīng)濟的發(fā)展速度和水平。例如，我國現(xiàn)在處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，但市場經(jīng)濟體制卻不盡完善，出現(xiàn)了監(jiān)管的漏洞，一些腐敗主體利用行政權(quán)力干預(yù)市場活動，從中非法牟利，損害了公平和正義。屢禁不止的商業(yè)賄賂問題產(chǎn)生的主要原因就是監(jiān)督制約機制軟弱無力。商業(yè)賄賂犯罪為什么多發(fā)生在醫(yī)療、建筑、土地、交通等熱點領(lǐng)域，主要是因為這些領(lǐng)域?qū)儆诟叨葔艛嘈袠I(yè)，其經(jīng)濟資源控制在少數(shù)人員手中，而我國現(xiàn)階段監(jiān)督機制不很健全，因而對于這些人員監(jiān)督乏力，甚至形同虛設(shè)。同時各行業(yè)、各部門沒有形成監(jiān)督的有效合力，沒有把各方面的資源充分整合起來，客觀上給商業(yè)賄賂犯罪提供了空間。由于市場經(jīng)濟體制和反腐倡廉制度、體制的不完善產(chǎn)生的這些腐敗行為嚴重地破壞了經(jīng)濟秩序，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。在現(xiàn)有政治體制框架下，一方面要進一步促進政企分開，還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于市場，最大限度減少行政權(quán)力適用的范圍，規(guī)范和減少行政審批事項，減少腐敗發(fā)生的幾率，同時要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力配置模式和運行機制。只有這樣才能使反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展步伐適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展速度和要求。

十七大以來胡錦濤同志在多個場合都強調(diào)堅持治標和治本、懲治和預(yù)防兩手抓，兩手都要硬，要以改革的精神推進制度建設(shè)，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力都體現(xiàn)在制度層面上，把腐敗降低到最低限度。黨的十七屆四中全會通過的《關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出：“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新。堅持用制度管權(quán)、管事、管人，深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[3]這是黨中央審時度勢，從制度創(chuàng)新入手構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系，掌握了反腐倡廉的主動。所以，只有不斷地推進和加強制度創(chuàng)新，反腐倡廉建設(shè)才能取得群眾滿意的成效。

參考文獻：

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]黨的十七屆四中全會《決定》學(xué)習輔導(dǎo)百問[C].北京：黨建讀物出版社，學(xué)習出版社，2009.

（責任編輯/姚 麗）

收稿日期：2011-11-12

作者簡介：劉麗（1974-），女，遼寧營口人，副教授，碩士，從事黨史黨建研究；郭美辰（1983-），女，遼寧營口人，講師，從事黨史黨建研究。