芻議“農轉非”人員的農村宅基地使用權

摘要：所謂農村宅基地，是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。農村宅基地使用權是我國農村特有的土地權利形式，是農民安身立命的根本所在。

關鍵詞：農村宅基地；農轉非；使用權

中圖分類號：B03 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017

文章編號：1672-0407(2012)02-056-03 收稿日期：2012-01-21

快速的城市化在將大量農村人口吸引進城市的同時也產生了另外兩個后果，一是，農業戶口的非農化，即進入城市的這部分農民在城市生活工作時間久了，慢慢地就城鎮化了，戶籍也由農業戶轉為城鎮戶；二是，城鎮化的這些“農民”對農村的宅基地是否享有權益?特別是隨著目前舊村改造補償項目的實施，現有的農村宅基地使用權制度與現實情況脫節的現象就日益顯現出來，相關的問題、矛盾和弊端也伴隨而生。

一、我國農村宅基地使用權制度簡介

(一)農村宅基地相關法律規范

所謂農村宅基地，是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。立法對農村宅基地使用權進行的調整大體可以分為兩個階段。第一階段，1982年2月23日國務院發布《村鎮建房用地管理條例》，明確了農村宅基地使用權的權利主體、申請與審批程序、用地標準與基本使用規則。1986年6月25日頒布的《中華人民共和國土地管理法》(以下稱《土地管理法》)雖然以專章對鄉(鎮)村建設用地進行了規定，但在農村宅基地使用權方面，其具體內容與《村鎮建房用地管理條例》并無多大差別。雖然1988年對《土地管理法》進行了修改，但內容并不涉及農村宅基地使用權。1993年國務院頒布實施了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，用來調整農村房屋建設，但僅僅規定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農村宅基地使用權的流轉及糾紛的解決做出規定。第二階段，1998年修正的《土地管理法》確立了農村宅基地使用權的以戶為單位的申請原則，并明確規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地使用權。國土資源部于2004年11月2日制定《關于加強農村宅基地管理的意見》，雖提出了許多合理化建議，但也并未涉及農轉非人員的宅基地使用權問題。2007年頒布實施的《物權法》也未對農村宅基地使用權作出明確的突破性的規定。

總之，現階段我國對農村宅基地使用權的管理存在法律空白，法律規范數量極少，而且大部分是一些規范性文件，效力層次比較低。

(二)我國農村宅基地使用權的特征

農村宅基地使用權是我國農村特有的土地權利形式，是農民安身立命的根本所在。從法律角度來說，其具有以下特性：一是集體所有。我國《土地管理法》規定：城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有；二是權利主體身份的特定性。與國有土地使用權主體的任意性不同，農村宅基地使用權主體具有很強的身份性，農村宅基地使用權的主體主要是集體經濟組織的成員；三是無償性。農村宅基地使用權主要是國家為了保障農民的住宅權益，維護農村社會的穩定而為農民提供的一種社會保障；四是永久性。只要是農村集體經濟組織的成員在符合相關條件下，其對宅基地的使用權就是永久性的，沒有期限限制。正是由于農村宅基地使用權具有以上特性，特別是其嚴格的身份性，才使得“農轉非”人員對農村宅基地使用權產生了爭議。

二、“農轉非”人員對原有的農村宅基地是否還享有權益

眾所周知，我國現行的宅基地使用權制度是建立在計劃經濟體制和城鄉分割的戶籍制度基礎之上，以保障農村村民居住權為單一的價值取向。有學者指出：當前我國農村的土地最根本的功能還是為每一個農民提供生活保障和基本福利。宅基地使用權制度設立的最初目的是保障農民的基本居住權，其生活保障的功能被最大價值化，而其作為財產權的權能卻受到了嚴格的限制，如宅基地使用權的取得具有嚴格的身份性限制，只有符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員才具有取得宅基地使用權的資格，且嚴格禁止宅基地使用權的買賣、租賃、抵押和贈與。但在市場經濟飛速發展和城鄉一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權制度的先天缺陷很大程度上背離了《物權法》的基本屬性，已經無法適應社會的發展。因此，筆者認為，新形勢下探討宅基地使用權問題應不僅僅局限在《土地管理法》的框架下，還應該結合《憲法》以及《物權法》的相關規定。

根據《土地管理法》的相關規定，只有本集體經濟組織的成員才有資格享有該項權益。換言之，非本集體經濟組織的成員是沒有權利享有農村宅基地使用權的。因此，根據這條規定對于“農轉非”人員而言，由于其戶口已經由農業戶轉為非農業戶，已經脫離了農村集體經濟組織，就不再具有農村集體經濟組織成員的身份，其也無權享有農村宅基地使用權。而根據《憲法》第十三條的規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”這條規定以國家根本大法的形式確立了保護公民合法財產權不受侵犯的原則。據此，建造在宅基地之上的農村房屋就屬于公民自己的合法財產，無論該公民是集體經濟組織的成員還是農轉非人員對農村宅基地之上的房屋均享有完全的所有權。如果根據《土地管理法》的規定剝奪農轉非人員的宅基地使用權，根據“房地一體”原則，建立在宅基地之上的房屋就成了空中樓閣，實質上就變相的侵犯了這部分人員的房屋所有權進而產生違憲行為。

再者，根據《物權法》的規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。根據這條規定，農轉非人員對其在農村原有的房屋也應享有所有權，國家也不能僅僅根據《土地管理法》的規定，剝奪其合法的私人財產所有權。故，筆者認為依據“地隨房走”原則，農轉非人員對農村宅基地使用權應享有權益。

三、“農轉非”人員對農村宅基地使用權是否享有繼承權

目前我國立法對宅基地使用權的流轉是嚴格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作為公民個人的合法財產卻依法可由繼承人繼承。這一立法缺陷就導致了在繼承發生時房屋所有權的允許繼承與宅基地使用權不得流轉之間的矛盾。由此導致宅基地使用權繼承案件的裁判標準不一。有的法院判決，無論繼承人是否是本集體經濟組織的成員均可以依據繼承法的規定來繼承，但有的法院判決非集體經濟組織的成員不能繼承宅基地使用權。宅基地使用權繼承案件裁判標準不一的現實，不僅暴露出了我國部門法律之間的沖突，而且也凸顯了法律、法規和國家政策在宅基地使用權價值導向上的模糊不清，導致了在城鄉一體化的新形勢下宅基地使用權制度與實踐的脫節，不利于保護宅基地使用權權利主體的合法權益。

由此可見，在市場經濟飛速發展和城鄉一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權制度的先天缺陷，已經嚴重背離了《物權法》的基本屬性，無法適應社會的發展。因此，筆者建議，在新形勢下構建與我國國情相適應的宅基地使用權繼承制度是非常必要的。

(一)農村宅基地使用權繼承是發揮其用益物權屬性的首要途徑

我國宅基地使用權制度是建立在城鄉二元制基礎上的，其設立之初的目的純粹是為了保障農民的居住權，因此具有嚴格的身份性限制，非本集體組織成員不得取得宅基地。但隨著市場經濟的發展，城鄉二元壁壘被打破，逐漸暴露出農村宅基地使用權制度理論準備上的不足。3我們知道用益物權是由所有權派生的權利，但是用益物權的這種派生性并不影響它作為一項獨立的財產權的存在。用益物權一旦產生，其權利人就在設立的范圍內獨立的支配其標的物，并進行使用和收益。根據《物權法》的規定，“用益物權是對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用和收益的權利”按照用益物權的基本原理，宅基地使用權一經設立，使用權人便可享有獨立于宅基地所有權的使用和收益的權利，包括對宅基地的買賣、租賃、抵押與繼承。由此可見，現行立法對宅基地使用權繼承的限制是與用益物權的基本屬性相違背的。因此，筆者認為，應當將宅基地使用權身份性的限制局限于宅基地初始取得的范圍內，而基于繼承所發生的權屬變動不應在受到身份性的限制。當農村村民取得宅基地使用權之后，其繼承人不論是否具有本集體組織的身份都可通過繼承的方式取得宅基地使用權。

(二)現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求。

農村房屋與宅基地密不可分，離開了宅基地，房屋的價值就會喪失，它就是空中樓閣。如果人為地將房屋與宅基地活生生地割裂，它們各自的價值要么一文不值，要么大打折扣。這樣的規定既不利于社會生產力的發展，也有悖于物權法的內在屬性。顯然，允許宅基地的繼承是實現其價值的有效途徑。

(三)農村宅基地使用權繼承是保護公民私有財產權的內在要求

目前，在農村，許多地區在名義上保護公民合法的繼承權，但是卻不允許公民繼承與房屋密不可分的宅基地使用權，當繼承人不具有本集體經濟組織成員的身份時，法院通常都會判決公民限期拆除房屋或將其房屋低價轉讓給本集體經濟組織成員。這種做法實際上就等同于將公民合法的私人財產所有權限定了“有生之年”的期限，其實質是對公民私有財產權的一種限制，是對非集體經濟組織成員的繼承人繼承權的變相剝奪。因此，為了全面保障公民的私有財產權，全面落實不同主體的繼承人的繼承權，必須建立健全與經濟社會發展水平相適應的宅基地使用權繼承制度。

總而言之，符合我國現代社會與農村發展需要的農村宅基地使用權法律制度，必然兼顧保障與效率的價值取向，不能再以單一的社會保障理念為價值目標。這是我國農村宅基地使用權法律制度的基本要求。作為宅基地使用權，應當賦予它物權性質，但這種性質的確立，需要從理論到制度的全面創新。筆者思考的農轉非人員對于農村宅基地使用權的權益是在不突破現有的法律框架下，給現實生活中客觀存在的農轉非人員對農村宅基地使用權是否享有權益現象一個合法的名分。這樣既符合法理，適應社會生產力的發展現狀，又有利于保護公民的合法權益與社會的和諧。