鐵路工程建設(shè)中職務(wù)犯罪的預(yù)防對策

2009年和2010年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中央把加快鐵路建設(shè)作為保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，為加快鐵路建設(shè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，投資任務(wù)連創(chuàng)新高，2010年全國鐵路投入近7000億元。作為鐵路檢察機(jī)關(guān)，在重大鐵路工程建設(shè)中均與鐵路建設(shè)單位共同開展了工程同步預(yù)防創(chuàng)“雙優(yōu)”活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)鐵路重大工程“質(zhì)量安全優(yōu)質(zhì)，干部廉潔優(yōu)秀”的目標(biāo)。近幾年來，涉鐵工程項(xiàng)目中，也查處了不少職務(wù)犯罪案件，我院僅在2010年8月至2011年7月的一年內(nèi)，就立案查處工程建設(shè)領(lǐng)域貪污、賄賂案件6件7人，總案值達(dá)410萬余元，作案時(shí)間集中在2007年至2011年。如何增強(qiáng)鐵路工程同步預(yù)防創(chuàng)“雙優(yōu)”工作的有效性，筆者從本院以及部分全國其他檢察院辦理的相關(guān)案件入手，從中剖析原因，提出加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪的對策措施。

一、涉鐵工程建設(shè)領(lǐng)域

職務(wù)犯罪特點(diǎn)

從近幾年全國檢察機(jī)關(guān)查辦的相關(guān)案件來看，鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪涉及鐵路建設(shè)工程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

1. 人為干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)。主要是一些建設(shè)領(lǐng)域公開的“潛規(guī)則”：比如通過領(lǐng)導(dǎo)直接打招呼，或者是通過所謂的中介干預(yù)影響招投標(biāo)，以及相關(guān)企業(yè)聯(lián)合起來圍標(biāo)串標(biāo)等。這些做法，嚴(yán)重違背了公開、公平、公正和誠實(shí)守信的原則，嚴(yán)重?cái)_亂了鐵路建設(shè)市場的秩序，違反了招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)。如我院查處的某鐵路工程項(xiàng)目就在招投標(biāo)過程中，存在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)打招呼，并將標(biāo)底透露給對方，致使在投標(biāo)中，該單位以最“合理”價(jià)中標(biāo)，相關(guān)人員得以從中收受賄賂。

2. 征地拆遷中涉及瀆職犯罪。如福廈高速鐵路征地拆遷工程涉及的瀆職犯罪案件，高檢院瀆職侵權(quán)檢察廳掛牌督辦。立案偵查瀆職案件9件9人，貪污賄賂案件15件15人，涉案金額630余萬元。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目征地拆遷指揮部拆遷人員濫用職權(quán)、玩忽職守與被拆遷人（或單位）聯(lián)手造假，目的多是騙取拆遷補(bǔ)償款，并收受被拆遷人的好處。

3. 工程施工項(xiàng)目管理人員套取工程款貪污。如原某工程局甬臺(tái)溫鐵路工程項(xiàng)目部總工程師王某貪污、職務(wù)侵占案。王某在工作中發(fā)現(xiàn)寧波東火車站軟基處理工程的設(shè)計(jì)施工圖中存在著正常范圍內(nèi)的多量，于是在“自己可能是最后一次擔(dān)任項(xiàng)目總工，以后這樣的機(jī)會(huì)可能不會(huì)再有了”這一思想的推動(dòng)下，王某在工程接近尾聲時(shí)，選擇了施工質(zhì)量比較好、人也比較實(shí)在的施工隊(duì)伍，利用自己主管技術(shù)、審核工程數(shù)量的職務(wù)便利以及單位領(lǐng)導(dǎo)對其比較信任的有利條件，為自己謀取私利。王某違反工程驗(yàn)工計(jì)價(jià)流程，自己造驗(yàn)工計(jì)價(jià)單，自己先簽字，再騙取技術(shù)人員和項(xiàng)目經(jīng)理的簽字，通過施工隊(duì)套取現(xiàn)金300多萬元占為己有。

4. 工程監(jiān)理收受好處，危及工程質(zhì)量。如重慶鐵檢院查處的，成都大西南鐵路監(jiān)理有限公司南涪鐵路監(jiān)理站的案件。該管理站第四組多名鐵路監(jiān)理工程師，利用職務(wù)之便，多次收受來自被監(jiān)督的施工方的好處費(fèi)，違反《鐵路建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，在明知工程出現(xiàn)質(zhì)量問題的情況下，不依法要求施工方停工整改，還配合施工單位事后補(bǔ)簽《檢驗(yàn)質(zhì)量報(bào)告》應(yīng)付上級檢查，使報(bào)檢程序流于形式。

5. 工程建設(shè)管理人員利用職權(quán)收受施工方賄賂。鐵路建設(shè)工程指揮部管理人員，作為鐵路建設(shè)的業(yè)主代表，無論在招投標(biāo)、工程質(zhì)量管理、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、工程款的撥付等方面，都擁有管理權(quán)，工程施工方有求于指揮部，或遵循“潛規(guī)則”，大肆向指揮部管理人員行賄。這些人員在“糖衣炮彈”前，開始還能抵擋，時(shí)間長了，出于僥幸心理，往往成了利益的俘虜，走上犯罪的道路。

二、涉鐵工程建設(shè)領(lǐng)域

職務(wù)犯罪原因分析

鐵路工程建設(shè)資金投入大、管理環(huán)節(jié)復(fù)雜、線長點(diǎn)多，加上近年鐵路工程開工建設(shè)項(xiàng)目總量大、投資任務(wù)重、施工隊(duì)伍雜，給管理帶來了一定的難度。分析其中發(fā)生職務(wù)犯罪的原因主要有以下方面：

1. 招投標(biāo)不規(guī)范。在鐵路工程招標(biāo)中，由鐵路建設(shè)管理單位自行開展招標(biāo)，沒有引入中立的第三方；有的項(xiàng)目以建設(shè)時(shí)間緊，沒時(shí)間走招標(biāo)程序?yàn)橛桑苯硬捎米h標(biāo)方式；還有的甚至為避開招標(biāo)，將一項(xiàng)工程拆分為多個(gè)小項(xiàng)目，再以議標(biāo)的方式，由領(lǐng)導(dǎo)決定或少部分人決定將工程交由關(guān)系施工單位施工；有的工程雖然走招標(biāo)程序，但規(guī)定要照顧鐵路內(nèi)部工程施工企業(yè)；有的在招標(biāo)過程中，有方方面面的領(lǐng)導(dǎo)打招呼，違規(guī)操作，照顧關(guān)系單位。這些都給權(quán)利尋租創(chuàng)造了條件，埋下了禍根。

2. 監(jiān)督不到位。由于監(jiān)督不到位，一些鐵路建設(shè)管理人員就乘機(jī)鉆漏洞，撈取好處。如原某工程局甬臺(tái)溫鐵路工程項(xiàng)目部總工程師王某貪污300多萬元一案，王某就是利用該項(xiàng)目已近收尾，該項(xiàng)目經(jīng)理已到其他鐵路重點(diǎn)工程項(xiàng)目兼任經(jīng)理，實(shí)際上已無人監(jiān)督他，從而實(shí)施了貪污行為。

3. 制度不健全或有制度執(zhí)行不力。由于種種原因，有的單位沒有專業(yè)財(cái)務(wù)管理人員，單位備用金的使用、報(bào)銷以及和上級財(cái)務(wù)部門對賬等工作，均由兼職人員負(fù)責(zé)。沒有健全的財(cái)務(wù)制度約束，使一些人產(chǎn)生僥幸心理，鋌而走險(xiǎn)。有的是有制度，但是在實(shí)際執(zhí)行中違反規(guī)定的流程，不按制度辦事，誰的職位高就聽誰的，領(lǐng)導(dǎo)說怎么辦就怎么辦，讓一些心懷不軌的人有機(jī)可乘。

4. 法律意識(shí)淡薄。有些人利用職權(quán)在招投標(biāo)中替投標(biāo)方打招呼，收受巨額好處，還認(rèn)為是應(yīng)該得到的回報(bào)。有些工程管理人員受賄后稱自己是工人、不是干部，收受施工方好處費(fèi)不構(gòu)成受賄。有些人收受施工方的賄賂后，認(rèn)為沒有為對方謀取利益，相反還在施工管理中加強(qiáng)管理，甚至發(fā)停工通知書要求停工整改，就不是受賄，只是不該拿而已。有些人在之前也的確拒收賄賂多次，但是時(shí)間長了，或是發(fā)現(xiàn)別人在拿也沒事，抱有“大家都這樣，我為什么不可以拿”的心理，放棄了法律底線，收受了賄賂。而行賄方大多認(rèn)為送錢是“潛規(guī)則”，“人家都在送錢，我不送就辦不成事”，而對由此產(chǎn)生的法律后果沒有清醒認(rèn)識(shí)。

三、加強(qiáng)鐵路工程建設(shè)同步預(yù)防職務(wù)犯罪工作的措施

鐵檢機(jī)關(guān)在鐵路工程建設(shè)中應(yīng)積極構(gòu)建預(yù)防職務(wù)犯罪工作大格局，搞好源頭治理，采取治本之策，力爭治本效果。

1. 加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)作配合，營造良好外部環(huán)境。鐵路檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與工程建設(shè)主管部門的協(xié)作配合，建立預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系機(jī)制，與工程建設(shè)及主管單位成立聯(lián)合預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)和工作小組，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定預(yù)防職務(wù)犯罪實(shí)施意見，并會(huì)同工程建設(shè)單位主管部門和紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等部門，對工程建設(shè)易發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

2. 建立鐵路工程第三方招標(biāo)平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)督，建立公平競爭的準(zhǔn)入環(huán)境。設(shè)立獨(dú)立于鐵路的第三方招標(biāo)機(jī)構(gòu)，在行政主管部門、檢察院、監(jiān)察、工商、公證等部門的共同參與、監(jiān)督下進(jìn)行招投標(biāo)。評標(biāo)初期，要公開發(fā)布鐵路工程發(fā)包信息。對于無標(biāo)底公開招標(biāo)方式雖然有其相對科學(xué)、公平的一面，但也為超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、虛增工程概算，業(yè)主與投標(biāo)方串通并惡意報(bào)價(jià)騙取建設(shè)資金、牟取非法利益等留下可乘之機(jī)。鑒于這種情況，預(yù)防部門應(yīng)向有關(guān)單位和部門建議推行和采用“攔標(biāo)價(jià)”招標(biāo)方式（“攔標(biāo)價(jià)”即設(shè)置最高、最低限價(jià)的招標(biāo)方式），有效防止和減少投標(biāo)者互相串通、抬高報(bào)價(jià)、獲取非法利益，或者以過低的價(jià)格中標(biāo)，在事后要求變更增加，影響工程進(jìn)度和質(zhì)量，并在一定程度上防止腐敗問題的發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)對投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行行賄犯罪檔案查詢，沒有行賄記錄的建筑企業(yè)方可參加投標(biāo)。

還可設(shè)立抽選專家環(huán)節(jié)，評標(biāo)專家對中標(biāo)結(jié)果起著決定性作用。工程項(xiàng)目招投標(biāo)的最終結(jié)果由評標(biāo)委員會(huì)決定，而評標(biāo)委員會(huì)由不同門類的專家評委組成，因此，開標(biāo)前與評標(biāo)專家取得聯(lián)系、進(jìn)行“溝通、交流”，成為一些投標(biāo)單位“活動(dòng)”的主要目的，而“活動(dòng)”的結(jié)果則往往造成招投標(biāo)的不公平和不公正。在抽選專家評委時(shí)規(guī)定，一是監(jiān)督人員和招標(biāo)人員一起到場才能開始抽選專家；二是應(yīng)當(dāng)在專家?guī)爝M(jìn)行隨機(jī)抽取，由監(jiān)督人員通知專家；三是在開標(biāo)前2個(gè)小時(shí)通知抽選專家，專家在接到通知后1.5個(gè)小時(shí)內(nèi)趕到評標(biāo)室。這樣保證了抽選評標(biāo)專家的隨機(jī)性和不可預(yù)知性，縮短了專家進(jìn)入評標(biāo)前的時(shí)間，起到了“絕緣”和保密作用，避免了投標(biāo)單位與評標(biāo)專家的事前接觸。

在評標(biāo)環(huán)節(jié)，應(yīng)解決“圍標(biāo)、串標(biāo)”問題。一些公司、企業(yè)不惜使用圍標(biāo)、串標(biāo)等違法、違規(guī)手段，以達(dá)到承攬工程的目的。主要表現(xiàn)為：一家投標(biāo)單位為增大中標(biāo)幾率，邀請其他施工企業(yè)“陪標(biāo)”，或者幾家投標(biāo)單位互相聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的“串標(biāo)同盟”，輪流坐莊。為有效防止和減少圍標(biāo)、串標(biāo)情況的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督。一是對投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行審核。審查內(nèi)容主要是有無資質(zhì)、是否借用資質(zhì)和資質(zhì)高低。二是對投標(biāo)公司的招標(biāo)文件進(jìn)行比對。在監(jiān)督過程中，注意把所有投標(biāo)單位的投標(biāo)文件進(jìn)行比對，并通過對投標(biāo)文件中字體、內(nèi)容排列、預(yù)算價(jià)格等內(nèi)容的比對，發(fā)現(xiàn)問題。對存在惡意串通嫌疑的，發(fā)現(xiàn)后報(bào)經(jīng)專家評委會(huì)討論，應(yīng)作廢標(biāo)處理。

而中標(biāo)環(huán)節(jié)是整個(gè)招投標(biāo)的結(jié)果，也是最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的招標(biāo)人和評委串通篡改評定分?jǐn)?shù)、中介代理機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)，從而達(dá)到使特定投標(biāo)人中標(biāo)的目的。要把中標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督重點(diǎn)放在核對每一個(gè)評委的評分表是否有涂改、核對計(jì)算機(jī)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果與每一個(gè)評委的評分結(jié)果是否一致上，從而糾正錯(cuò)誤中標(biāo)結(jié)果。

3. 加強(qiáng)宣傳教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線。鐵檢機(jī)關(guān)要積極協(xié)同鐵路工程的建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位，采取設(shè)立預(yù)防職務(wù)犯罪法制宣傳專欄、張貼廉政廣告宣傳標(biāo)語、發(fā)放廉政格言警句卡片，在項(xiàng)目建設(shè)過程中營造“工程安全優(yōu)質(zhì)，干部廉潔優(yōu)秀”的良好氛圍。一是加強(qiáng)理想信念教育。以提高思想素質(zhì)、增強(qiáng)黨性修養(yǎng)為基礎(chǔ)，著重抓好黨的宗旨教育，樹立正確的事業(yè)觀、人生觀、價(jià)值觀和政績觀。二是加強(qiáng)法制教育。組織多種形式加強(qiáng)對法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化法律意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，增強(qiáng)法制觀念和依法辦事能力。三是加強(qiáng)廉潔從業(yè)教育和警示教育。通過以案說法，以身釋法以及參觀警示教育基地等形式，增強(qiáng)教育的針對性和實(shí)效性。

4. 建立和完善管理制度，增強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督。針對鐵路工程線長點(diǎn)多、項(xiàng)目部管理人員組成的臨時(shí)性特點(diǎn)，一是加強(qiáng)項(xiàng)目部的黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化黨組織的政治核心作用和決策參謀作用。加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，把企業(yè)改革發(fā)展與弘揚(yáng)企業(yè)先進(jìn)文化有機(jī)結(jié)合，營造“人人講廉潔、處處行廉政”的企業(yè)廉政文化氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力和向心力。二是加強(qiáng)監(jiān)督制約。項(xiàng)目部班子應(yīng)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)分設(shè)，重大事項(xiàng)應(yīng)進(jìn)行班子討論，重大資金應(yīng)經(jīng)由黨政聯(lián)簽。杜絕“家長制”、“一言堂”，防止權(quán)力濫用。對工程建設(shè)管理中掌握實(shí)權(quán)的崗位實(shí)行輪崗制。因?yàn)檫@些實(shí)權(quán)崗位上的人員可直接影響工程建設(shè)的活動(dòng)，往往成為某些人拉攏腐蝕的對象，對這些實(shí)權(quán)崗位實(shí)行定期或不定期的輪崗，有助于預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。三是加強(qiáng)監(jiān)管。嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)和財(cái)務(wù)檢查制度，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，堅(jiān)持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行年度審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。

5. 突出對鐵路工程建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)事項(xiàng)的預(yù)防和監(jiān)督。要突出對關(guān)鍵崗位，關(guān)鍵人員的教育，把工程項(xiàng)目主管、中層以上管理人員，工程技術(shù)管理人員，財(cái)務(wù)人員、物資采購人員等作為監(jiān)督的重點(diǎn)對象。重點(diǎn)環(huán)節(jié)包括工程勞務(wù)分包、物資采購、工程資金流轉(zhuǎn)、工程監(jiān)理、工程質(zhì)量檢查驗(yàn)收。在春節(jié)、中秋、工程勞務(wù)分包期間、工程質(zhì)量檢查期間等重點(diǎn)時(shí)段以及設(shè)計(jì)變更、工程計(jì)價(jià)、隱蔽工程監(jiān)理、民工工資發(fā)放等重點(diǎn)事項(xiàng)發(fā)生過程中加強(qiáng)宣傳教育和監(jiān)督。

6. 深入工程一線調(diào)查研究，指導(dǎo)和推廣典型經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)常性深入鐵路工程建設(shè)第一線進(jìn)行調(diào)查研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)見在體制、機(jī)制、管理和教育中可能發(fā)生職務(wù)犯罪的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，努力探索預(yù)防職務(wù)犯罪的新思路、新機(jī)制、新載體、新形式和新方法。把抓調(diào)研與抓典型、抓經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、抓預(yù)防宣傳緊密結(jié)合起來，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)和培育典型，在抓典型中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。通過對經(jīng)驗(yàn)的推廣和宣傳，發(fā)揮好典型的方向作用、啟迪作用和示范作用，以點(diǎn)帶面，提升預(yù)防工作價(jià)值，不斷把預(yù)防工作向前推進(jìn)。

7. 加大對鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的打擊力度，有效震懾和遏止職務(wù)犯罪發(fā)生。對發(fā)生在鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件要發(fā)現(xiàn)一起查處一起，決不姑息。發(fā)揮打擊犯罪是最有效的特殊預(yù)防這一作用，結(jié)合所查辦的職務(wù)犯罪案件，開展犯罪分析和預(yù)防調(diào)查，提出有針對性、實(shí)效性、權(quán)威性的檢察建議和防控措施，及時(shí)消除犯罪隱患，努力實(shí)現(xiàn)“查辦一案，震動(dòng)一方，教育一片，預(yù)防長遠(yuǎn)”的良好效果。■

（作者單位：杭州市鐵路運(yùn)輸檢察院反貪局）

編輯：劉雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn