國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪現(xiàn)象透視

國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等“一把手”是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的決策者和企業(yè)管理的領(lǐng)航員，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展至關(guān)重要，如果出現(xiàn)職務(wù)犯罪，將破壞企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，后果嚴(yán)重。近年來(lái)，浙江省寧波市檢察機(jī)關(guān)查辦了多起國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪案件，這些案件具有一定的典型性和警示性，基本反映了當(dāng)前國(guó)有企業(yè)職務(wù)犯罪變化發(fā)展的特點(diǎn)，客觀上揭示了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中存在的一些問題和國(guó)資監(jiān)管工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)上述特點(diǎn)和問題進(jìn)行分析，有助于改進(jìn)國(guó)有企業(yè)職務(wù)犯罪預(yù)防和國(guó)資監(jiān)管工作。

一、犯罪特點(diǎn)：“三多，三集中”

從查辦案件實(shí)際情況看，國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪存在“三多、三集中”現(xiàn)象。

大要案多。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)多處國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大，企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等“一把手”位高權(quán)重。寧波市檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)查處了一批國(guó)有企業(yè)廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，這些企業(yè)“高官”利用手中掌握的權(quán)力資源實(shí)施貪污賄賂犯罪，謀取私利，涉案金額大，少則幾十萬(wàn)、多則幾百萬(wàn)乃至上千萬(wàn)，涉案金額趨升。如鎮(zhèn)海某石油儲(chǔ)備基地有限責(zé)任公司原董事長(zhǎng)趙某受賄200余萬(wàn)元、寧波市某電業(yè)局原黨委書記姜某受賄450余萬(wàn)元。

受賄罪多。實(shí)施貪污、挪用公款等侵吞型職務(wù)犯罪會(huì)在財(cái)務(wù)賬目上留下線索痕跡，相對(duì)而言，賄賂犯罪則更為隱蔽，不易被發(fā)覺，查辦難度較大。隨著國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制的逐步完善，侵吞型犯罪受到制約，國(guó)有企業(yè)“一把手”錢權(quán)交易，實(shí)施受賄犯罪的現(xiàn)象則較為突出。從辦案實(shí)踐看，國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪雖也涉及一些貪污、挪用公款犯罪，但絕大部分為利用其職權(quán)和地位影響力所實(shí)施的受賄犯罪。

窩串案多。行賄人為了達(dá)到謀取利益的目的，除了向“一把手”行賄外，往往還向其他企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵崗位上的工作人員一并行賄。從查處情況看，多人多次賄賂、集體腐敗的現(xiàn)象十分明顯，往往是辦理一案，帶出一串；挖出一人，帶出一窩。同時(shí)還呈現(xiàn)出受賄次數(shù)多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)。如寧波市某自來(lái)水公司原總經(jīng)理張某等7人受賄窩串案中，張某先后138次收受13個(gè)工程承包人及材料供應(yīng)商送的錢物；寧波市某發(fā)展有限公司原總經(jīng)理戎某先后37次收受9個(gè)材料供應(yīng)商送的錢物。

權(quán)力集中。涉案的國(guó)有企業(yè)“一把手”擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的時(shí)間一般較長(zhǎng)，寧波市檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)貒?guó)資管理部門曾對(duì)2009年以來(lái)發(fā)生的5起市屬國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)5名“一把手”在同一企業(yè)擔(dān)任同一職務(wù)的時(shí)間都在6年以上，最長(zhǎng)的已有11年。由于長(zhǎng)時(shí)間在同一企業(yè)擔(dān)任“一把手”，使他們?cè)谄髽I(yè)內(nèi)部、工作領(lǐng)域都有比較高的權(quán)威和影響力，在企業(yè)的工程發(fā)包、資產(chǎn)出租、大宗物資采購(gòu)、工程款撥付和資金使用等環(huán)節(jié)中，都有比較重的話語(yǔ)權(quán)、投票權(quán)，甚至決定權(quán)。權(quán)力集中容易導(dǎo)致“一支筆”、“一言堂”現(xiàn)象，給了“一把手”以權(quán)謀私的可乘機(jī)會(huì)。

時(shí)機(jī)集中。從作案時(shí)間看，大多數(shù)犯罪行為發(fā)生在春節(jié)、五一、中秋、國(guó)慶等幾個(gè)重大節(jié)日期間，以過(guò)節(jié)送禮、給受賄人子女壓歲錢等傳統(tǒng)習(xí)俗為名行賄賂之實(shí)。也有的是發(fā)生在受賄人及其親屬婚喪嫁娶、喬遷新居、住房裝修、調(diào)任升遷、生病住院或出國(guó)公差求學(xué)之際。如寧波某機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理陳某受賄100余萬(wàn)元案件中，在春節(jié)期間收受的財(cái)物占到犯罪總額的60%，5個(gè)行賄人中有3個(gè)都是在春節(jié)期間行賄。

環(huán)節(jié)集中。資金、資產(chǎn)、資源管理三個(gè)環(huán)節(jié)是權(quán)力體現(xiàn)最為集中的地方，不管是利用職權(quán)侵占公共資產(chǎn)，還是利用管理權(quán)收受他人賄賂大多不離上述環(huán)節(jié)。寧波某書店原總經(jīng)理朱某，指使財(cái)務(wù)部門用購(gòu)書券套取現(xiàn)金設(shè)立“小金庫(kù)”，從中貪污9萬(wàn)元；寧波某影院原總經(jīng)理孫某截留票款和租賃收入200萬(wàn)元設(shè)立“小金庫(kù)”，從中挪用８0萬(wàn)元，用于個(gè)人炒股或拆借給自己的關(guān)系人，就是資金管理環(huán)節(jié)出的問題。寧波某機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理陳某，除收受不法建筑商的賄賂外，還收受了候機(jī)樓餐廳、咖啡廳承租人、行李打包業(yè)務(wù)承包人等經(jīng)營(yíng)者的大額賄賂，這些受賄犯罪利用的是其掌管經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、資源的權(quán)力。

二、致罪因素：五個(gè)“不夠”

國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪發(fā)生的原因包括犯罪人員個(gè)人的因素，國(guó)有企業(yè)體制、機(jī)制的因素，外界社會(huì)因素等，這些因素的綜合作用，導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)職務(wù)犯罪案件時(shí)有發(fā)生。從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的角度看，主要存在五方面致罪因素。

一是法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善。國(guó)有企業(yè)體改后，尤其是成立國(guó)資委以來(lái)，致力于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，實(shí)施監(jiān)事會(huì)外派，充實(shí)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子，組織并指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)修訂公司章程等。但從實(shí)際情況看，這項(xiàng)工作，進(jìn)展還不夠快，國(guó)有企業(yè)保證科學(xué)民主決策的體制、權(quán)力運(yùn)行相互制衡的機(jī)制還沒有完全建立起來(lái)。有的發(fā)案企業(yè)，當(dāng)時(shí)其公司內(nèi)部雖然進(jìn)行了黨政分設(shè)，但“一把手”既是決策者，又是經(jīng)營(yíng)管理者，甚至還是監(jiān)管者，權(quán)力高度集中的狀況沒有改變，沒有建立起“三權(quán)”分立的現(xiàn)代企業(yè)組織架構(gòu)，國(guó)有企業(yè)“一把手”的任期制度也還沒有完全建立起來(lái)。法人治理結(jié)構(gòu)不完善、不徹底導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)“一把手”仍舊是一權(quán)獨(dú)大，結(jié)構(gòu)性的制約效果沒有得到體現(xiàn)。這在開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理中體現(xiàn)得尤為明顯，如寧波某開發(fā)區(qū)管委會(huì)原主任朱某利用兼任政府和企業(yè)“一把手”職務(wù)之便大肆受賄，“幾塊牌子、一套班子、雙軌運(yùn)行”，集管理、開發(fā)、建設(shè)多重功能于一身，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，帶有政企不分體制缺陷的管理模式就是其犯罪得逞之癥結(jié)所在。

二是企業(yè)體制改革不夠深入。大中型國(guó)有企業(yè)受傳統(tǒng)體制影響較大，單位內(nèi)部自給自足的經(jīng)營(yíng)模式還在一定范圍上存在，往往在“肥水不流外人田”意識(shí)的引領(lǐng)下，將部分利潤(rùn)豐厚的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目交由關(guān)聯(lián)企業(yè)承建，而這些關(guān)聯(lián)企業(yè)大多只是依附于母公司生存，自身并沒有足夠的生產(chǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，只靠轉(zhuǎn)手分包賺取利潤(rùn)。而項(xiàng)目轉(zhuǎn)分包游戲規(guī)則的設(shè)置和運(yùn)行相對(duì)一級(jí)發(fā)包的招投標(biāo)模式而言極為簡(jiǎn)略，往往在小范圍內(nèi)進(jìn)行議標(biāo)，甚至不經(jīng)招標(biāo)議標(biāo)就直接轉(zhuǎn)分包。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開放度很低，已進(jìn)來(lái)的想留住，未進(jìn)來(lái)的想進(jìn)來(lái)。在制約力不足的現(xiàn)行體制下，國(guó)有企業(yè)管理人員特別是“一把手”的意志在其中往往起著決定性的作用，從而為錢權(quán)交易腐敗滋生提供了肥沃的土壤。鎮(zhèn)海某石油儲(chǔ)備基地有限責(zé)任公司原董事長(zhǎng)趙某、總經(jīng)理?xiàng)钅场⒈O(jiān)事會(huì)主席蔣某三人受賄大案中，公司“鋼結(jié)構(gòu)拋丸、除銹、防腐工程”分包給關(guān)聯(lián)企業(yè)某防腐有限公司，但該公司并不具備施工條件，遂又將工程轉(zhuǎn)包給了私營(yíng)企業(yè)鎮(zhèn)海元永防腐保溫有限公司，就是種違法轉(zhuǎn)包行為，給趙某等人“暗箱操作”以權(quán)謀私提供了條件。

三是企業(yè)管理制度不夠健全。企業(yè)產(chǎn)權(quán)和人事勞動(dòng)等制度改革后，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人擁有了更大的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，但由于一些企業(yè)內(nèi)部管理制度建設(shè)沒有及時(shí)跟上，這也為權(quán)力被隨意支配開了方便之門。如房屋出租，透明度不夠高，缺乏對(duì)出租信息、租金收取、租期長(zhǎng)短、保證金比例等的規(guī)范；一些企業(yè)由多個(gè)部門管理房屋出租業(yè)務(wù)，各自為政，也為個(gè)別人截留收入設(shè)立“小金庫(kù)”提供了便利。大宗物資采購(gòu)，還缺乏透明度，從哪采購(gòu)，采購(gòu)什么檔次的產(chǎn)品，甚至采購(gòu)誰(shuí)的產(chǎn)品，個(gè)別企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人喜歡個(gè)人說(shuō)了算，而不是通過(guò)公開招標(biāo)采購(gòu)，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)了算。合同管理，規(guī)范度也不夠高，特別是工程招投標(biāo)方面存在的問題還不少，應(yīng)對(duì)的手段繁多。一些工程合同簽訂后，被通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議或設(shè)計(jì)變更的方式，改變或增加了背離招標(biāo)文件的條款，造成超概算等問題。

四是內(nèi)控作用發(fā)揮不夠有效。一是發(fā)揮企業(yè)內(nèi)審作用方面。有的一級(jí)企業(yè)沒有設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，致使對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督缺少責(zé)任主體。有的企業(yè)雖設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但內(nèi)審制度不完善、工作不規(guī)范，內(nèi)審結(jié)果沒有得到很好的運(yùn)用。二是對(duì)企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作重視程度方面。一些企業(yè)雖都設(shè)立了紀(jì)檢部門，但也存在著力量配備不足，精力分散，同級(jí)監(jiān)督難，一些苗頭性、傾向性現(xiàn)象，一些內(nèi)部違規(guī)違紀(jì)行為沒有及時(shí)得到制止等問題。三是民主制度建設(shè)方面。有的企業(yè)職代會(huì)、企務(wù)公開工作不規(guī)范，執(zhí)行上隨意性比較大，個(gè)別企業(yè)甚至沒有建立工會(huì)組織和職代會(huì)制度，沒有實(shí)行企務(wù)公開。

五是國(guó)資監(jiān)管工作不夠有力。從監(jiān)管手段上看，創(chuàng)新亟待加強(qiáng)。部分國(guó)資管理部門工作人員還習(xí)慣于用行政管理的思維來(lái)處理國(guó)資監(jiān)管事宜，對(duì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，如通過(guò)上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等資料來(lái)熟悉企業(yè)情況，動(dòng)態(tài)掌握企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，把握企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保值增值風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等，則還不夠嫻熟。從監(jiān)管方式上看，也還有待于進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。如一些考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)有待于進(jìn)一步完善，監(jiān)管內(nèi)容也有待于改進(jìn)。對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)的監(jiān)管，由于在內(nèi)容的理解上、程度的把握上、標(biāo)準(zhǔn)的確定上，以及監(jiān)管程序、監(jiān)管方式等方面還有一些異議、一些爭(zhēng)議，影響了監(jiān)管工作的推進(jìn)，降低了監(jiān)管效力。

三、國(guó)資系統(tǒng)

預(yù)防職務(wù)犯罪對(duì)策

切實(shí)預(yù)防國(guó)有企業(yè)“一把手”職務(wù)犯罪的發(fā)生，首先要解決的是體制、機(jī)制、制度方面的源頭性問題，可以著重做好以下四方面工作。

（一）繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)健全法人治理結(jié)構(gòu)。一要加強(qiáng)公司章程建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)有企業(yè)公司章程管理辦法，不斷完善公司章程的制訂、修改、審批、審核、備案程序，加強(qiáng)對(duì)公司章程主要內(nèi)容的審核。二要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)。積極探索建立獨(dú)立董事制度，逐步改變部分企業(yè)董事會(huì)與經(jīng)理層人員高度重合的現(xiàn)狀。完善董事會(huì)決策程序，促進(jìn)董事會(huì)決策科學(xué)、規(guī)范。三要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)層職能建設(shè)。推動(dòng)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)層職能定位，落實(shí)總經(jīng)理職責(zé)，充分發(fā)揮經(jīng)理層的作用。四要加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)建設(shè)。要在實(shí)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格對(duì)監(jiān)事會(huì)工作的考核，積極探索監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的有效形式，從而真正建立起“職責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的法人治理機(jī)制。

（二）繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)健全內(nèi)部制約機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善內(nèi)審工作制度，規(guī)范內(nèi)審行為。國(guó)資管理部門要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)審工作的指導(dǎo)，突出對(duì)“三重一大”的審計(jì)監(jiān)督（“三重一大”即重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作），發(fā)揮好內(nèi)審作用。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)，按照黨章的規(guī)定設(shè)置紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，確保紀(jì)檢工作有人領(lǐng)導(dǎo)、有人做事、有人擔(dān)責(zé)。加強(qiáng)民主制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)基層黨務(wù)公開、企務(wù)公開制度和職工代表民主評(píng)議企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員制度。堅(jiān)持應(yīng)公開都公開、能公開盡量公開，不斷推進(jìn)企業(yè)重大事項(xiàng)公開。

（三）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督。按照黨管干部與《公司法》相銜接的原則，推進(jìn)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用制度改革。在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，擇機(jī)出臺(tái)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理辦法，探索引入任期制度、輪崗交流制度、兼職審批制度、退出制度。加強(qiáng)特殊時(shí)機(jī)教育管理，建立重大節(jié)（假）日教育管理辦法，完善出國(guó)（境）審批管理制度。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人重大事項(xiàng)的監(jiān)督，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人發(fā)生重大事項(xiàng)的，要按照廉潔從業(yè)規(guī)定的要求及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告。通過(guò)制度化、規(guī)范化的管理，著力打造一支政治素質(zhì)好、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)、管理水平高的國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理者隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)制度的落實(shí)。把抓法規(guī)制度落實(shí)作為一項(xiàng)重要工作，重點(diǎn)落實(shí)好《廉政準(zhǔn)則》、《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》、《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等法規(guī)制度。國(guó)有企業(yè)凡涉及投資、融資、擔(dān)保、委托理財(cái)、產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出租、大額捐贈(zèng)，以及工程招投標(biāo)和大宗物資采購(gòu)的，都要逐步納入“三重一大”，實(shí)行集體決策。加大監(jiān)督檢查的力度，組織開展好《廉政準(zhǔn)則》和廉潔從業(yè)規(guī)定執(zhí)行情況、國(guó)資監(jiān)管制度落實(shí)情況、財(cái)務(wù)規(guī)章制度執(zhí)行結(jié)果三個(gè)方面的監(jiān)督檢查。扎實(shí)開展工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理，確保招投標(biāo)文件嚴(yán)格執(zhí)行，努力盡力減少工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)生率?！?/p>

（作者單位：浙江省寧波市人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處，浙江省寧波市江北區(qū)人民檢察院預(yù)防科）

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