全球系統性風險監管:WTO的角色定位及其構想

摘要：選擇一個合適的主體作為全球系統性風險監管者就成為全球系統性風險監管的關鍵所在。基于此，文章通過分析WTO的自身特質，以及同其它國際性經濟組織進行對比，可以發現以WTO為中心構建全球系統性風險監管具有可行性和必要性。

關鍵詞：金融危機；全球系統性風險監管；WTO；角色定位；制度構想

金融危機的發生，昭示著在全球一體化的趨勢下，任何可能引發危機的經濟問題，都不再是一個領域或國家的問題，而是整個世界的共同性問題。而解決這種共同性問題的關鍵在于如何預防和控制系統性風險。而系統性風險的全球監管體系更是該問題的重中之重。筆者在此不揣淺陋，試圖對以本次金融危機后的歐美系統性風險監管改革為基點，討論以WTO為中心構建全球系統性風險監管體系的必要性和可能性，為未來的全球系統性風險監管提供一種可能的進路，希求教于方家。

一、 系統性風險監管的歐美模式及評價

1. 歐盟應對系統性風險的路徑選擇。

（1）建立系統性風險監管協調機構，負責宏觀審慎監管。歐盟為了彌補宏觀監管體制的漏洞，設立歐盟系統性風險委員會（European Systemic Risk Board）。歐盟系統性風險委員會由歐洲中央銀行牽頭設立，其中包括歐洲中央銀行行長、副行長及歐盟所轄的27個成員國的中央銀行行長。而系統性風險委員會又下設一個由8人組成的指導委員會，其主要目的在于監測并評估影響整體金融穩定的風險。

（2）建立歐洲金融監管體系，強化歐盟的微觀審慎監管。建立歐洲金融監管體系，意在加強歐盟層面的微觀審慎監管。為此，建立了一個三層的歐盟金融監管體系，即金融監管指導委員會、三家歐盟金融監管局以及各成員國金融監管機構。其中，三家歐盟金融監管局為歐盟銀行管理局（EBA）、歐盟證券和市場管理局（ESMA）、歐盟保險和職業年金管理局（EIOPA）。新成立的三個金融監管局最重要的特點，是被賦予了法人地位，成為獨立的法人主體，具有制定約束各國監管機構決定和否決其決定的權力。

（3）擴大金融監管范圍，加強金融機構風險管理。加強金融機構的風險管理也成為本次歐盟金融監管改革的重點，主要體現在以下幾個方面：首先，修改《資本金要求指令》，提高金融機構風險門檻；其次，擴大金融監管的監管范圍，將對沖基金和私募股權投資基金納入監管范圍；再次，加強對信用評級機構的監管。本次改革，提高了對信用評級機構的業務范圍、信息披露等方面的監管條件，并加大了對于信用評級機構違法行為的處罰力度。

2. 美國應對系統性風險的路徑選擇。

（1）建立新的監管協調機制，應對和防范系統性風險。為了應對和防范系統性風險，美國成立了新的金融穩定監督委員會（Financial Stability Oversight Council）。新增設的金融穩定監管委員會由財政部部長擔任主席，成員包括財政部部長、美聯儲主席、國民銀行監管機構主席、金融消費者保護局局長、證券交易委員會主席、商品期貨交易委員會主席、聯邦存款保險公司主席等。該委員會的主要職責是識別和處理危害國家經濟穩定的系統性風險。

（2）加強金融衍生品監管，遏制金融創新過度。《多德—弗蘭克法案》特別對金融衍生品監管作了規定。法案規定，由證券交易委員會和期貨交易委員會通過負責對金融衍生品的監管，并協同制定監管規則；將大部分的場外衍生產品通過交易所和中央清算中心進行交易和清算；對從事衍生品交易的公司施加保證金、特別的資本比例、交易記錄和職業操守等監管要求，以控制可能出現的系統性風險。此外，授予監管機構更大的權力，可以處罰那些幫助客戶欺騙公眾和第三方的市場交易者，并可以對逃避清算的行為進行加倍處罰。

（3）防范金融機構“大而不倒”的風險，設置破產清算新機制。法案汲取了金融危機的教訓，建立起了新的系統風險監管框架，將所有具有系統重要性的銀行和非銀行機構都納入到美聯儲的監管范圍。并授予聯邦存款保險公司破產清算權，對于在極端情況下“大而不倒”的大型金融機構有破產清算的權力。此外，明確規定普通的納稅人將不承擔大型金融機構的破產清算費用；并要求大型金融機構必須提前進行風險撥備，意欲防止其風險轉移到納稅人身上。

3. 簡要評價。從系統性風險防范的角度來說，美國本次的金融監管改革主要是對原有問題的修補和完善，且更多的從完善本國的監管制度和技術手段方面來降低本國的系統性風險，但如果全球金融生態環境得不到根本改善，美國這種單邊監管改革也無法實現本國金融業的穩定和發展。而相較而言，歐盟本次改革則兼具宏觀審慎和微觀審慎監管，并致力于建立一個泛歐洲層面的系統性風險監管機構，符合并代表了跨國金融監管的潮流和風向。但全球經濟一體化的趨勢向只關注本區域的系統性風險監管提出了嚴峻的挑戰，如何選擇一個全球系統性風險監管者，并以其為中心構建全球系統性風險防范體系，就成為危機后風險控制的關鍵所在。

二、以WTO為中心構建全球系統性風險監管體系的可行性和構想

1. 為什么需要一個全球系統性風險監管者。首先，有利于防范和應對全球經濟危機，維護全球經濟的安全和穩定。全球經濟一體化的趨勢，致使世界各國已無法自成一體的單獨應對經濟危機，必須樹立全球一盤棋、全球一條心的思想，通過世界各國的通力合作，共同應對和防范危機才是未來全球經濟安全和穩定的因應之道。而該問題也在本次次貸危機中體現地淋漓盡致。次貸危機首先是在美國爆發，但迅速波及到全球，并逐漸由金融危機擴散為經濟危機，而次貸危機的爆發直接提示我們必須注意防范系統性風險的發生，而危機的擴散則警示我們需要尋求一個全球系統性風險監管者，并構建一個完善的、正式的全球系統性風險監管體系，以達致世界主要國家和金融組織協同合作，維護全球經濟安全和穩定的愿景。

其次，有利于協調全球金融監管合作，保障全球金融業的有序發展。正如上文所言，次貸危機由一個行業和一個國家擴散到整個金融體系和整個世界，使我們無法獨善其身的應對和防范這種全球性的金融崩潰。基于此，全球主要國家和金融組織必須著力克服金融監管的各自為政和碎片化的狀態，轉而尋求構建由一個全球系統性風險監管者領導的全球系統性風險監管體系。通過該體系的構建，由該全球系統性風險監管者協調各國和國際組織的監管信息、監管標準、監管行動，從而切實的保障全球金融的有序發展。

2. 為什么選擇WTO作為全球系統性風險監管者。首先，其它國際性經濟組織不是最佳選擇。除了WTO之外，現有的國際性經濟組織還包括巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）、國際證券監管委員會（IOSCO）、國際保險監管者協會（IAIS）、國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩定論壇（FSF）、金融穩定研究所（FSI）。盡管上述國際性組織在各自領域內，為世界經濟的發展和穩定做出了卓越的貢獻，但均存在明顯的法律缺陷，無法擔當全球系統性風險監管者的重任。原因在于：其一，巴塞爾銀行監管委員會、國際證券監管委員會以及國際保險監管者協會盡管可以在各自的銀行、證券、保險領域的系統性風險進行有效的協調和監管，但卻無法顧及全球經濟和貿易的系統性風險；而且由于以上機構缺乏必要的法律人格，不具有超國家的監管權力，因此無法有效地對全球的系統性風險進行協調和監管。其二，國際貨幣基金組織是戰后國際貨幣金融合作的產物，也是當今國際貨幣金融體系的核心，盡管《國際貨幣基金協定》規定其負有融通資金、穩定匯率等重要國際貨幣金融職能，但為保障其法定職能的有效性，其無力也不應當承擔全球系統性風險監管的角色和責任。其三，金融穩定論壇和金融穩定研究所雖然是七國集團和國際清算銀行意圖防范和監管系統性風險而設立，但存在非正式性、無獨立性、國際認可度低等缺陷，導致其無法擔負全球系統性風險監管的重任。此外，以上國際組織和機制大多存在透明度差的缺陷，而這也將極大的限制其功能的發揮。

由此可見，現今國際性組織和機制的缺陷導致其無法擔負起全球系統性風險監管的重任，而經濟形勢的不斷惡化則昭示著尋求和構建全球系統性風險體系的重要性和緊迫性。但以上缺陷，并非要求我們需要建立一個全新的系統性風險監管機構。盡管有很多學者提出應新設立一個全球金融管理委員會或者全球金融穩定理事會。但實際上，一個新機構的誕生會成為現有監管者推卸過去監管不力的借口，也會成為其未來監管失敗的理由，并且容易陷入監管權力無法約束的困境。2008 年秋天的情況也讓我們有理由擔憂，這樣一個新機構在控制風險的過程中可能會帶來更多的、更大的系統性風險。

其次，選擇WTO作為全球系統性風險監管者，主要基于以下原因：其一，具有完善的信息披露制度。WTO成功的一個關鍵因素就是其具有完善的信息披露制度。信息披露制度可以有效的促使成員國積極履行各自的承諾，并接受其它成員國的監督；同時，有利于消除貿易壁壘，促進世界貿易體系的發展。其二，有成功的糾紛解決經驗。WTO在解決國際貿易爭端和糾紛，以及處理糾紛的經驗是獨一無二的，也是其它機構所無法比擬的。WTO的這種爭端解決體系包括解決大型或小型糾紛、發展中國家和發達國家、貿易糾紛以及其他經濟糾紛，所以可以將其稱之為國際經濟監管秩序的一顆皇冠。其三，靈活有序的決策機制。WTO繼承了GATT不通過投票而采用協商一致作出決策的傳統，盡管由全體成員通過一項決議較為困難，但這樣做可以充分考慮各成員的相應利益，有利于各成員的接受和執行。而在協商一致無法執行時，WTO協議也進行了變通，即允許各成員在“一國一票”的原則下進行投票，得票多者為勝。其四，具有國際貿易系統高效運轉的成功經驗。正如學者所言，WTO具備較為完善的法律規則，不論是總體上，還是對于某個具體領域都是如此。而這種規則的完備性，也有效的促進了WTO更好的管理國際貿易體系。WTO具備的這種運作和協調的成功經驗也使國際貿易體系在本次經濟危機中未遭受重大的損害，這是WTO作為系統性監管者的巨大成功。其五，治理機構完善。WTO所具有的成員國一致同意或決定的治理體系也是WTO可以勝任系統性監管者的一個方面。而該種治理結構也是WTO合法性的基礎，并明顯區別于IMF以及其它國際金融組織，因為后者的投票權的分配是按照某些經濟公式計算而成，并且是靜態的、一成不變的，甚至在金融危機等緊急態勢下。

3. 以WTO為中心構建全球系統性風險監管體系的初步設想。如上文所述，美國本次金融監管改革主要是對危機中暴露問題的修補和完善，并未解決金融資本跨國流動給世界經濟及金融系統所造成的危害。所以，美國旨在加強單邊金融監管，將金融監管的權力集中于美聯儲一個機構，并非著眼于國際層面的跨國金融監管，這也導致美國金融監管改革的國際借鑒意義相對有限。而相較而言，歐盟實行的泛歐金融監管改革方案對于構建全球系統性風險監管體系更具有借鑒意義。

基于此，建議由WTO牽頭設立組成全球系統性風險監管委員會，其中包括WTO總干事、副總干事以及各成員國中央銀行行長。而系統性風險委員會的主要職責在于負責全球層面的宏觀審慎監管，監控、評估并提示危害全球經濟和金融體系安全和穩定的各種風險。而在系統性風險委員會之下，設立一個三層的全球金融監管體系，包括金融監管指導委員會、三家全球金融監管局以及各成員國金融監管機構。其中三家全球金融監管局為全球銀行監管局、全球證券和市場監管局以及全球保險和職業年金管理局。而金融監管指導委員會的成員應包括上述三家全球金融監管局的局長、WTO總干事、副總干事等。當然，對于三家全球金融監管局可以賦予其獨立的法人地位，允許其有權制定約束和限制成員國監管機構的決定。

三、 結語

正如學者所言：WTO被認為是現今實現全球系統性風險監管的最優選擇。而且，如果WTO積極承擔和履行該角色，會極大地促進國際金融的發展，改進和堅持對GATS金融服務承諾的理解。而要做到上述幾點，需要WTO建立靈活、多層次的系統性風險監管體系，是類似于歐盟模式，而非美國模式。本文提倡以WTO為中心建立全球系統性風險監管體系，并非主張以WTO為中心的方法是唯一的且不可代替的，而是認為在現行國際經濟形勢以及與其他國際性監管機構相比，以WTO為中心的方法更為有效和可行。也就是說，本文旨在提出一種可行的路徑，當然這種路徑存在很多缺陷和障礙，或者存在其它更優的方法或路徑，而這則需要更進一步的研究和探討。

參考文獻：

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6. Benjamin D. Austrin-Willis. EU and U.S. Solutions to Systemic Risk and Their Potential Influence on a World Trade Organization Approach， Georgetown Law and Economics Research Paper，p.29.

基金項目：教育部2011年哲學社會科學研究重大攻關項目“國際金融中心法制環境研究”階段性成果。

作者簡介：齊萌，經濟學博士，上海政法學院國際法學院講師。

收稿日期：2011-12-18。