金融監管組織架構變遷的趨勢、原因及對中國的啟示

摘要：文章通過對大小兩個樣本的統計分析了世界各國金融監管組織架構變遷的趨勢：統一監管趨勢；中央銀行行使監管趨勢；中央銀行分離趨勢。接著，文章對形成這三點趨勢的原因進行了深入的分析。最后，文章分析了這些趨勢對中國的啟示，認為目前中國有向統一監管組織架構轉變的動力，但由于中國人民銀行的地位較高，且仍舊行使金融監管職能，在這種情況下，中國還不能立即轉向統一監管組織架構，而應該注意完善金融監管協調機制，逐步轉向統一監管組織架構。

關鍵詞：金融監管組織架構；變遷；趨勢；原因；啟示

金融監管組織架構主要是指一國金融監管主體體系的構成及各組成部分的職責分工、目標安排和協調運作的狀態或模式。為了全面分析金融監管組織架構變遷的趨勢，本文主要選取了兩個樣本進行分析，一個是大樣本，采用了全球共102個國家金融監管組織架構的數據，這102個國家包涵了目前所能得到金融監管資料的國家，數據來源于Donato Masciandaro，Marc Quintyn（2009）數據庫；一個是小樣本，采用了16個典型國家的金融監管組織架構的數據，這16個國家囊括了世界上所有具有較大影響力的國家，其中包括大型發達經濟體、小型發達經濟體和新興及發展中經濟體。從這兩個樣本，我們可以全面的總結世界各國金融監管組織架構的特點及變遷趨勢。

一、 世界各國金融監管組織架構變遷的趨勢

運用這兩個樣本進行統計，可以看出，目前世界各國的金融監管組織架構有以下幾個特點和發展趨勢：

1. 目前完全分業監管組織架構依然占據主流地位，完全統一監管組織架構的國家依然較少。但實行部分統一監管（雙支柱監管）和實行完全統一監管組織架構的國家總和與實行完全分業監管組織架構的國家數目相差無幾，這顯示出金融監管組織架構有從完全分業監管架構向完全統一監管組織架構過渡的趨勢。

從全球來看，在本文所選取的102個樣本國家中，實行統一監管組織架構的國家有23個，占比為22.55%，實行部分統一監管組織架構的國家有32個，占比為31.37%，而實行完全分業監管組織架構的國家為57個，占比為55.88%。由于部分統一的監管組織架構可以看做是分業監管向統一監管組織架構的階段，從而可以看出，全球約44.12%的國家已經轉向統一監管機構或者正在朝統一監管組織架構模式的過渡。而且，從本文所選取的102個樣本國家來看，實行統一監管組織架構的國家多數為歐洲國家，且多為發達國家，這可以看出，統一監管組織架構已經成為一種趨勢。從本文列舉的16個典型國家來看，以發展中國家為代表的金磚五國除南非外主要采用分業監管組織架構，南非已經實現了證券和保險的統一監管。而一部分發達國家已經率先建立起統一監管組織架構，如英國、德國、韓國、日本、新加坡、瑞士，而另一些未建立統一監管組織架構的發達國家，可以分為兩種情況，一種情況如美國、意大利、法國，這三個國家已經或者正在建立金融監管溝通機制，另一種情況如澳大利亞和加拿大，已經實現了部分統一監管。具體如表1所示。

2. 目前多數國家的中央銀行仍然行使監管職能。從全球來看，在本文所選取的102個樣本國家中，中央銀行做為統一監管者的國家共5個，中央銀行參與監管銀行的國家共53個，中央銀行參與監管銀行業同時監管證券或者保險行業的國家共13個，中央銀行不負有直接監管責任的國家共有31個。加總起來，中央銀行負責監管的國家占比為69.61%，中央銀行不負責監管的國家有30.39%。在我們選取的16個典型國家中，中央銀行做為統一監管者的國家有一個，中央銀行參與監管銀行的國家有9個，中央銀行參與監管銀行業同時監管證券或者保險業的國家有1個，中央銀行不負有直接監管責任的國家有5個，具體情況如表2所示。

總體來說，中央銀行一般都會行使金融監管職能。

3. 隨著金融監管集中程度的提高，中央銀行行使監管職能的數目在逐漸減少，這也被稱為中央銀行的分離效應。從全球來看，在本文所選取的102個樣本國家中，在完全分業監管的國家中，中央銀行負責銀行監管的國家有41個，其他部門負責銀行監管的國家有6個，在實行部分統一監管的國家中，中央銀行做為一個支柱參與監管的國家有23個，無中央銀行參與監管的國家有9個，在統一監管的國家中，中央銀行參與監管的國家有9個，非中央銀行參與監管的國家有14個。即隨著金融監管集中度的提高，中央銀行行使監管職能的國家數目在逐漸減少，而其他部門負責銀行監管的國家數目在增多。

在本文選取的16個典型國家中，實行完全分業監管的國家有8個，其中中央銀行負責銀行監管的國家有7個，其他部門負責銀行監管的國家有1個；實行部分統一監管的國家有2個，其中中央銀行做為一個支柱參與監管的國家有1個，無中央銀行參與監管的國家有1個；完全統一監管的國家有6個，其中中央銀行參與監管的國家有3個，非中央銀行參與監管的國家有3個。具體情況如表3所示。

從上表可以看出，隨著16個典型國家監管集中程度的提高，中央銀行參與監管的國家在減少，而非中央銀行參與監管的國家在增加，即中央銀行呈現分離趨勢。

二、 原因分析

通過上面的分析，我們發現，世界各國金融監管組織架構變遷有三個趨勢：統一監管趨勢；中央銀行行使監管趨勢；中央銀行分離趨勢。下面分別對這三點趨勢做一個系統性分析：

1. 統一監管趨勢的原因分析。目前理論上關于實行統一監管的原因主要認為。統一監管組織架構更適應混業經營的趨勢，便于對金融控股集團進行監管。隨著1999年美國通過《金融服務現代化法案》，世界各國混業化的趨勢越來越明顯，而統一監管組織架構一般被認為是對混業經營趨勢的回應。那么，統一監管組織架構是否適應混業經營的趨勢呢？下面主要通過實證進行分析。

為了說明統一監管組織架構與混業經營的關系，我們引入金融混業指數MIX這一指標。本文參考了James R. Barth， Gerard Caprio， Jr. Ross Levine所編制的銀行監管數據庫（更新至2008年）并構造了金融業混業經營指數。本文認為，一國的金融業混業程度主要決定于該國對銀行參與下列四種非傳統業務活動的限制程度：

證券：銀行參與證券承銷、經紀、交易和共同基金業務的所有方面的能力；

保險：銀行參與保險承銷和銷售的能力；

房地產：銀行參與房地產投資、開發和管理的能力；

非金融企業所有權：銀行擁有和控制非金融企業的能力。

在評估了各國的管制之后，每種活動被賦予從1到4的一個值，來表示對這4種業務的限制程度。每個值解釋如下：1表示禁止：無論是在總行還是分支機構，銀行都不能參與上述活動；2表示限制：不論是在總行或者分支機構，銀行只可以參與上述活動的一部分；3表示需許可：銀行可以參與上述所有活動，但這些活動或者這些活動中的一部分必須在分支機構中進行；4表示不限制：銀行總行可以直接參與上述所有活動。將各國對以上四種業務的限制程度賦值并進行平均后便構成了金融業混業經營指數MIX。

結合Donato Masciandaro， Marc Quintyn（2009）數據庫與James R. Barth， Gerard Caprio， Jr. Ross Levine所編制的銀行監管數據庫（更新至2008年），通過計算FAC與MIX的相關系數矩陣，如圖1所示。

可以看出，金融監管集中度與金融業混業經營指數呈正比關系，其相關系數為0.289，即金融混業經營程度越高，則金融監管集中程度越高，這說明，統一監管組織架構更適合混業經營。

2. 中央銀行行使監管的原因分析。關于中央銀行行使金融監管的職能，理論界認為，其主要原因是可以產生信息互補的作用，有利于金融風險處置。為了維持金融的穩定，金融監管機構的監管與救助非常重要，金融監管相當于事前防范措施，而救助相當于事后補救措施，兩者同等重要。這就是早期的中央銀行一般都身兼兩職，既行使中央銀行的最后貸款人職能，又行使金融監管的職能的原因。在這種金融監管組織架構下，中央銀行可以全面了解商業銀行的經營狀況，在銀行遇到困難時，又可以及時進行救助，這種組織架構客觀上有利于維持一個國家銀行系統的穩定。假如將中央銀行職能與金融監管職能相分離，且央行和銀行監管部門信息溝通不暢，將會產生很大的問題。如英國的北巖銀行的救助問題就是一個例證。英國北巖銀行一直是英國東北部地區兩家富時指數100（FTSE 100）公司之一，是英國國內的第五大抵押貸款機構。2007年9月14日、15日和17日，北巖銀行發生了擠兌事件，這是自1866年以來英國的銀行首次出現擠兌，也是“次級債風波”影響歐洲金融業的標志性事件。事后，由于英國的中央銀行——英格蘭銀行并不行使金融監管職能，導致英格蘭銀行錯失了對北巖銀行救助的最佳時期。擠兌事件發生后，英國政府宣布對北巖銀行的存款進行全額擔保，擠兌隊伍才消失。為了加強中央銀行與銀行監管部門之間的溝通，英國于2010年1月在英格蘭銀行理事會下成立了金融政策委員會（FPC），主要通過監控英國的金融支付系統來判斷金融系統的穩定性，并在必要時采取一定的政策工具防范系統性風險。這再一次說明，中央銀行最為最后貸款人掌握金融監管信息是多么的重要。

3. 中央銀行分離效應的原因分析。中央銀行產生分離效應的主要原因是路徑依賴。所謂路徑依賴，主要是指在其他外部條件不變的情況下，制度變遷有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，輕易走不出去。對于金融監管制度來說也是一樣。

從金融監管組織架構的變遷來看，在實行統一監管組織架構之前，幾乎所有的國家都是由中央銀行來行使銀行監管職能(甚或監管其他金融行業)。假如初始的情況下，中央銀行參與金融監管的程度較高，且中央銀行具有很高的聲望，那么該國形成統一監管組織架構就比較困難。其原因在于，在建立統一監管組織架構的過程中，由于路徑依賴的原理，該國政府較難處理央行的架構。假如中央銀行包含在統一監管組織架構之中，則政府會有兩方面的擔憂，一方面是對金融機構道德風險的擔憂，因為假如將中央銀行納入統一監管組織架構，將會使得央行行使貨幣政策時和金融監管形成沖突，同時會擴大中央銀行救助的范圍，引發其他金融機構的道德風險；另一方面，假如將中央銀行納入統一監管組織架構，將會使得金融監管機構的權力過于集中膨脹乃至壟斷，進而形成規模不經濟，導致官僚和腐敗等問題。但反之，假如初始的情況下，中央銀行參與金融監管的程度不高，且中央銀行的威望不高，或者中央銀行由于金融政策失誤，導致中央銀行的聲譽受損，則該國較容易實現統一監管組織架構。因為，在這種情況下，該國政府較為容易擺脫路徑依賴的影響，這樣該國在實行統一監管的過程中，中央銀行會被排除在統一監管組織架構之外，因此，該國將較為容易實現統一監管組織架構。

總結起來，即只有當中央銀行參與金融監管的程度較低的情況下，或者中央銀行由于監管不力聲譽受損的情況下，一國才比較容易實行統一金融監管組織架構，同時將中央銀行排除在統一監管組織架構之外單獨行使貨幣政策職能。假如一國中央銀行參與監管的程度較高，且聲譽較好，在這種情況下，由于害怕道德風險和權力壟斷，則該國不太可能走向統一監管組織架構。

三、 對中國的啟示

1. 從金融監管組織架構變遷的趨勢來看，目前中國的金融監管組織架構有向統一架構轉變的動力。近年來，隨著中國金融業混業經營趨勢的逐漸加深，中國分業監管組織架構面臨著內部和外部的雙重挑戰，從內部來說，隨著金融業混業化的加劇，監管盲區、監管交叉也大量存在，這客觀上對金融監管改革提出了要求，從外部來看，國際金融業混業經營已經成為一種趨勢，且隨著國際化是深入，中國金融業客觀上也需要自由化改革，否則將會喪失競爭力。在金融業混業化程度不斷提高的趨勢之下，目前中國金融監管有轉向統一監管的動力。

2. 由于目前中國人民銀行不負責金融監管，因此，要注意央行與銀監會之間的信息溝通與行動協調，防止類似于北巖銀行之類的問題在中國的出現。

3. 雖然金融監管組織架構變遷的趨勢是逐步走向統一，但由于監管集中度受中央銀行的地位和作用影響較大，雖然中國人民銀行并不行使金融監管的權力，但其地位較高，影響力較大，所以目前中國轉向統一金融監管組織架構還存在較大阻力。面對金融業逐漸混業經營的趨勢，中國目前的當務之急是逐漸加強金融監管機構聯席會議機制，增強三個監管機構的溝通協調，防范監管套利。在條件成熟時將金融監管機構聯席會議機制轉變為類似于美國金融穩定監督委員會的金融穩定監管機構，加強對金融系統性風險的防范。隨著金融業混業程度的進一步提高，中國應該采取漸進的模式走向統一監管組織架構，先像加拿大或澳大利亞一樣建成部分統一的金融監管組織架構，待條件成熟后，再將其轉變為統一監管組織架構。

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基金項目：國家社科基金重大項目“中國金融監管制度優化設計研究”（項目號：09＆ZD037）、教育部人文社會科學重點研究基地基金“中國金融發展中的創新與監管問題研究”（項目號：10JJD790011）以及中央財經大學“211工程”三期重點學科建設項目“各國金融監管比較研究”資助。

作者簡介：張鵬，中央財經大學金融學院2009級博士生；解玉平，中央財經大學金融學院2008級博士生。

收稿日期：2011-12-01。