我國社會資本參建公共租賃住房的激勵政策及其優化研究

摘要：隨著近年來我國城市化進程的加快，如何有效地吸引社會資本參公共租賃住房，更快更好地解決城鎮“夾心層”群體住房困難，成為擺在各級政府面前一道迫在眉睫的難題。文章總結我國中央和地方政府近年來激勵社會資本參建公共租賃住房的土地、財稅、金融、行政審批等優惠政策，分析其局限和不足，并借鑒美國、德國和荷蘭等發達國家和地區的相關成功經驗，提出優化我國社會資本參建公共租賃住房激勵政策的對策建議，以期為我國各級政府進一步出臺激勵社會資本參建公共租賃住房的法規政策提供理論支撐和科學依據。

關鍵詞：公共租賃住房；公租房；社會資本；激勵政策

近年來，全國商品房價格居高不下，而經濟適用房和廉租房等傳統住房保障手段適用于特定人群，廣大的城鎮中等偏下收入家庭、新就業人員和外來務工人員等成為了既無力購、租商品房，又不具備申購經濟適用房或租賃廉租房條件，游離于我國現行住房保障制度之外的“夾心層”。如何解決這些“夾心層”群體的住房困難成為我國亟待解決的一道社會難題。根據中央政府相關通知和指導意見，公共租賃住房（后簡稱“公租房”）將成為我國保障性住房的發展方向和主力軍，是解決城鎮“夾心層”群體住房困難的重要舉措。由于公租房投資回收期長、利潤低，雖然中央和地方政府都強調引導、鼓勵社會力量參建公租房，但如何充分調動社會機構的積極性，我國各級政府都尚處在探索階段。

一、 中央政府激勵社會資本參建公租房的政策

為如期完成我國“十二五”規劃綱要提出建設以公租房為主體的3 600萬套保障性住房的任務，引導更多社會資金參與保障性住房建設，2010年以來國務院及其多個部委相繼出臺了一系列的激勵政策文件，主要包括：

1. 2010年5月，國務院下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號），指出“改革開放以來，我國民間投資不斷發展壯大，已經成為促進經濟發展、調整產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量”，要求“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，進一步鼓勵和引導民間投資”，“支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公租房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策”，進而“促進投資合理增長、結構優化、效益提高和經濟社會又好又快發展”。

2. 2010年6月，住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、央行、國家稅務總局、銀監會聯合出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），明確了公租房“政府組織，社會參與”的基本原則，要求“各地區在加大政府對公租房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調動各類企業和其他機構投資和經營公租房的積極性”，明確“支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公租房建設和運營”，要求“探索運用保險資金、信托資金和房地產信托投資基金拓展公租房融資渠道”，強調“公租房建設實行‘誰投資、誰所有’，投資者權益可依法轉讓”。

3. 2010年9月，財政部和國稅總局聯合下發《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》（財稅[2010]88號），明確“納入省、自治區、直轄市、計劃單列市人民政府及新疆生產建設兵團批準的公租房發展規劃和年度計劃，以及按照建保[2010]87號文件和市、縣人民政府制定的具體管理辦法進行管理的公租房”，在其“建設期間用地及建成后占地免征城鎮土地使用稅”，對其“經營管理單位建造公租房涉及的印花稅予以免征”，對其“經營管理單位購買住房作為公租房，免征契稅、印花稅；對公租房租賃雙方簽訂租賃協議涉及的印花稅予以免征”，“對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為公租房房源，且增值額未超過扣除項目金額20％的，免征土地增值稅”，且“對經營公租房所取得的租金收入，免征營業稅、房產稅”。

4. 2010年10 月，財政部、國家發展改革委和住房城鄉建設部聯合下發了《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》（財綜[2010]95號），除允許土地出讓凈收益、住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金等用于發展公租房之外，強調“為充分調動市場主體和社會機構投資購買、新建、改建、租賃和運營公租房的積極性，降低社會資金投資公租房的融資成本”，各地可以利用中央補助在內的公租房資金進行貸款貼息，以“支持市場主體和社會機構從商業銀行融資用于發展公租房”。

5. 2011年4月，國務院國有資產監督管理委員會辦公廳下發《關于積極參與保障性住房開發建設有關事項的通知》（國資廳發規劃〔2011〕28號），要求各央企“及時收集掌握地方政府在保障性住房方面的規劃、進度安排、項目資料和政策支持等信息，加強與地方政府有關部門的溝通，爭取地方政府的支持，在地方政府的領導下，按照市場化運作方式，通過多種途徑參與保障性住房開發建設”，并“切實保證保障性住房的質量”。

6. 2011年6月，國家發展改革委辦公廳引導更多社會資金參與保障性住房建設，下發《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1388號），允許從事或承擔公租房、廉租房等保障性住房建設項目的地方政府投融資平臺公司以外其他企業，“也可在政府核定的保障性住房建設投資額度內，通過發行企業債券進行項目融資”，且“將優先辦理核準手續，簡化審核環節并縮短核準周期”。

7. 2011年7月，為確保各地不因項目資本金不到位而影響公租房建設融資，財政部、住房城鄉建設部聯合下發《關于多渠道籌措資金確保公共租賃住房項目資本金足額到位的通知》（財綜〔2011〕47號），明確“由企業投資建設的公租房”，其項目資本金“政府可以通過投資補助、貸款貼息等優惠政策予以支持”，并要求“各商業銀行應嚴格按照國務院有關政策規定，加大金融支持力度，對符合條件的公租房建設項目及時發放貸款”。

8. 2011年9月，國務院辦公廳下發《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號），再次強調“大力推進以公租房為重點的保障性安居工程建設”，要求各級政府“綜合運用土地供應、資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優惠等政策措施，吸引企業和其他機構參與公租房建設和運營，多渠道增加公租房供應”。

二、 地方政府激勵社會資本參建公租房的政策

除前述中央政府通過多個“通知”和“意見”，明確支持和鼓勵社會資本參建公租房在內的保障性安居工程，并出臺土地、財稅、金融、行政審批等多項優惠政策之外，我國多個省市積極響應，根據各地區實際情況，出臺了土地、金融、稅費等方面各具特色的社會資本參建公租房激勵政策（表1）。

總結目前我國中央和地方政府激勵社會資本參建公租房的政策及其落實情況，可以發現：（1）相關政策主要以“通知”、“意見”等形式，尚未上升到法律層級；（2）部分政策設置有效期限，似為應急性和臨時性政策，難以為社會資本提供長期穩定的政策預期；（3）各激勵政策之間相對獨立，雖各自有一定效用，但缺乏系統性和互補效應；（4）部分地方政府相關政策出臺隨意性較大，重口號而輕執行，實施效果欠佳，使得目前絕大多數的公租房仍由地方政府直接（專門成立保障房公司、委托代建等）或間接（委托當地國有房地產開發企業）提供。

三、 社會資本參建公租房激勵政策的國際經驗

作為迅速增加住房供應和社會福利，以及在經濟危機時期促進投資、刺激經濟增長的手段，公租房始于1930 年代“大蕭條”時期的美國，并很快被英國、德國、荷蘭、日本、韓國、新加坡、香港等發達國家或地區所效仿，至今已成為在快速城市化和住房嚴重短缺的條件下，各國和地區普遍采用的住房政策手段。國際上與我國“公租房”類似的保障性住房，主要包括美國的“公共住房”、德國的“福利性公共住宅”、荷蘭的“社會租賃房”等，本文并不嚴格區分。經過多年的實踐探索，這些國家在激勵社會資本參建公租房方面，積累了各具特色的成功經驗。限于篇幅，僅介紹美國、德國和荷蘭三國的部分相關成功經驗。

1. 美國激勵社會資本參建公共住房的經驗。首先，采用貼息政策吸引社會力量提供公共住房，如美國的“住房與城市發展法”規定，聯邦政府補貼私人開發商或非營利性組織建設面向低收入家庭租賃住房的貸款利息超過1%的部分。其次，政府對參與公共住房開發的社會力量提供稅制優惠，如美國聯邦政府推行的“低收入階層住房稅金信用計劃”給予開發低收入家庭租賃房的社會力量9%的減免稅率。

2. 德國激勵社會資本參建福利性住房的經驗。德國政府向土地所有者（德國的土地是私有制）征購土地，租給建房企業建設福利性住宅，并向相應的建房企業提供占建筑費用50% 的無息貸款，償還期為25 年。同時，大型廠礦企業主為本企業職工建造福利性住宅，可獲得75%的政府優惠貸款，并可獲得減免土地稅、所得稅等方面的優惠。

3. 荷蘭激勵社會資本參建社會租賃房的經驗。荷蘭自19世紀后半期就開始出現專門為產業工人等低收入人群提供非盈利性質住房的住房協會等公益組織。1901年頒布的“住房法”，明確政府有責任讓低收入者獲得舒適和價格適中的住房，并給予了住房協會在住房供給中的合法地位。1960年代修訂的“住房法”，進一步確認了住房協會在社會租賃房建設項目中的優先發展權，有效地解決了二戰后荷蘭的住房短缺問題。

四、 社會資本參建公租房的激勵政策優化建議

鑒于我國將長期處于發展中國家的現實，在城市化進程日益加快和住房嚴重短缺的時代背景下，為減輕政府財政壓力、解決“夾心層”的住房困難、為社會資本開拓投資渠道，將社會資本引入公租房的投資建設勢在必行。總結我國目前各級政府激勵社會資本參建公租房的政策，借鑒英國、德國、荷蘭、日本、韓國、新加坡、香港等發達國家或地區的相關成功經驗，提出下列優化政策建議：

1. 制定《住房法》或《住房保障法》等專門法律，開展公租房在內的保障性住房頂層設計，系統構建土地、財稅、金融、行政審批等方面政策環境。

2. 采用集中式組織模式，設立各地區的公共租賃房發展中心，與現有省市、地區房改辦合署辦公，協調各方資源，參與制定公共租賃房政策和計劃，全面負責公共租賃房的融資、籌集、配租和管理工作。

3. 大力發展住房金融，積極探索建設－經營－轉讓（BOT）、房地產投資信托基金（REITs）、公私合作伙伴關系（PPP）、資產證券化（ABS）等新型項目融資模式在公租房項目融資中的應用，建立起以政策性房地產金融機構為主導、互助性房地產金融機構為補充的公租房金融系統。

4. 以土地行政劃撥、協議的方式供應公租房用地，采取稅費減免、提供擔保、資金補助等措施，鼓勵房地產開發企業投資建設公租房或在商品房項目中配建公租房，鼓勵大中型工礦企事業單位運用閑置土地建設公租房。

參考文獻：

1. 曹小琳，侯應俠.BOT模式在我國公租房建設中的應用研究.工程管理學報，2011，24（5）:570-574.

2. 胡金星，陳杰.荷蘭社會住房的發展經驗及其啟示.華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2011，（2）: 147-151.

3. 韓林.我國公租房ABS融資模式研究:重慶:重慶大學碩士學位論文，2011.

4. 劉志林，李劼.公共租賃住房政策:基本模式、政策轉型及其借鑒意義.現代城市研究，2010，（10）:21-26.

基金項目：江蘇省社科聯研究課題（項目號：11SB-061）；東南大學高?；究蒲袠I務費創新基金項目（項目號：SKCX20110018）。

作者簡介：李德智，博士，東南大學土木工程學院副教授、碩士生導師；陳紅霞，三江學院土木工程學院講師，碩士；黃祖冠，東南大學土木工程學院碩士生；崔苗，東南大學土木工程學院碩士生。

收稿日期：2011-12-20。