教育政策：從理念到實(shí)施

【摘要】2011年8月，北京市發(fā)出關(guān)閉拆遷打工子弟學(xué)校的通知，幾百所打工子弟學(xué)校被關(guān)閉，近34萬(wàn)流動(dòng)人口子女適齡兒童面臨轉(zhuǎn)學(xué)甚至失學(xué)危險(xiǎn)。一時(shí)間，對(duì)于流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題再度成為人們關(guān)注的熱門(mén)話題。筆者在此試圖從政策分析角度出發(fā)，深入分析流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的相關(guān)政策的出臺(tái)背景、政策理念及執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，并結(jié)合上述分析，探究如何更好地提高政策效力，從政策層面保障流動(dòng)人口適齡子女受教育權(quán)并促進(jìn)其發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口子女；義務(wù)教育；政策分析；政策有效性

【中圖分類號(hào)】G521 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

一、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策出臺(tái)背景

首先是城市流動(dòng)人口的迅猛增長(zhǎng)，流動(dòng)人口中義務(wù)教育適齡兒童數(shù)量越來(lái)越多。1978年改革開(kāi)放后，農(nóng)村與城市之間的壁壘被打破，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力流入城市。1992年后，城市勞務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放、戶籍管理制度的逐步改革以及城市糧油計(jì)劃供應(yīng)制度的取消，使得流動(dòng)人口的家庭化趨勢(shì)日益突出，流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題浮現(xiàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料顯示，2003年農(nóng)村外出務(wù)工的勞動(dòng)力已達(dá)1.14億人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的23%，其中舉家在外務(wù)工的勞動(dòng)力2430萬(wàn)人，隨父母進(jìn)入城市的6-14歲義務(wù)教育階段適齡兒童約有643萬(wàn)人。

另一方面，流動(dòng)人口的工作情況不容樂(lè)觀，無(wú)暇對(duì)子女進(jìn)行適宜的家庭教育。有研究發(fā)現(xiàn)，與本地人主要通過(guò)正規(guī)機(jī)構(gòu)介紹獲得工作機(jī)會(huì)不同，流動(dòng)人口最常依靠的是同鄉(xiāng)、親朋等原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的非正式就業(yè)渠道(翟振武等，2007年); 就業(yè)單位以個(gè)體和私營(yíng)為主；大部分處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài); 就業(yè)面狹窄，多分布在第二、三產(chǎn)業(yè)中技術(shù)含量低、勞動(dòng)強(qiáng)度大的相關(guān)職業(yè)(韋小麗等，2008年）。2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市流動(dòng)人口較多從事的職業(yè)是商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員和生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員，分別占全部流動(dòng)勞動(dòng)力的29.80%和48.14%。并且就業(yè)崗位和時(shí)間均不穩(wěn)定。同時(shí)整體文化素質(zhì)偏低，因此普遍缺失對(duì)子女的照顧，更難以說(shuō)一般意義上家庭教育。這就使得流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育問(wèn)題成為社會(huì)的重要問(wèn)題。

1994年，隨著李素梅創(chuàng)辦的第一所打工子弟學(xué)校亦即“窩棚學(xué)校”的誕生，其利潤(rùn)和擴(kuò)展空間使得越來(lái)越多的打工子弟學(xué)校應(yīng)景而生。然而相關(guān)問(wèn)題也隨之而來(lái)，主要體現(xiàn)在打工子弟學(xué)校普遍辦學(xué)條件不夠，沒(méi)有足夠的安全保障以及打工子弟學(xué)校師資力量不強(qiáng)，沒(méi)有合理的教師來(lái)源。

針對(duì)以上種種情況，國(guó)家從1996年起開(kāi)始頒布了關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的一系列相關(guān)政策。

二、我國(guó)流動(dòng)人口子女教育相關(guān)政策簡(jiǎn)述

1996年，原國(guó)家教委印發(fā)《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童就學(xué)辦法（試行）》供各地在工作中參考，該辦法就有關(guān)流動(dòng)人口子女的就學(xué)、辦學(xué)、收費(fèi)、管理等問(wèn)題做了原則性的規(guī)定，并選取北京豐臺(tái)區(qū)、天津河北區(qū)、深圳市、義烏市等六個(gè)城區(qū)進(jìn)行解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的試點(diǎn)工作。在該辦法試行兩年的基礎(chǔ)上，1998年，原國(guó)家教委、公安部又聯(lián)合發(fā)布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，明確提出“流入地人民政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流入地教育行政部門(mén)應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育的管理職責(zé)。并規(guī)定了流動(dòng)兒童少年的就學(xué)形式，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、專門(mén)招收流動(dòng)兒童。

但該政策首先限制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流，僅在常住地戶籍所在地缺乏監(jiān)護(hù)條件的情況下允許適齡兒童流出。此外，該政策規(guī)定全日制公辦中小學(xué)可以收納流動(dòng)人口適齡兒童上學(xué)，但提出可以聘任離退休教師等符合條件的教師任教。這種以控制為主的方式有利于高效的管理，但是卻忽視了兒童青少年的發(fā)展，同時(shí)也可以看出該階段并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)平等公平的理念，差別政策較為明顯。

2001年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》， 首次正式提出農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的解決途徑，即“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”，這兩個(gè)基本原則至今仍然作為解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的基本立足點(diǎn)。

2003年1月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求流入地政府接收農(nóng)民工子女在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦的農(nóng)民工子女簡(jiǎn)易學(xué)校的扶持，并統(tǒng)一管理，不得簡(jiǎn)單的關(guān)停。

2003年9月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步重申并確立了以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主的原則，同時(shí)規(guī)定應(yīng)充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的接收主渠道作用。同時(shí)具體強(qiáng)調(diào)在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動(dòng)等方面，學(xué)校要做到進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女與城市學(xué)生一視同仁。這是到目前為止解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題權(quán)威性政策文本。

2006年6月29日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第二章第12條明確規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”則以法律形式規(guī)定了監(jiān)護(hù)人和流入地政府的義務(wù)。

三、關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策的理念分析

政策是關(guān)于社會(huì)資源與利益的配置的制度安排，它集中體現(xiàn)國(guó)家的意志，并且承擔(dān)為公共服務(wù)的功能。但需要注意的是，“教育政策”有別于“政策”，應(yīng)當(dāng)首先服務(wù)于教育的目的。教育，是對(duì)人的一種價(jià)值選擇的影響，其根本目的在于促進(jìn)人的發(fā)展，這就決定教育政策必須要有正確的價(jià)值觀念，同時(shí)遵循教育基本規(guī)律。具體地說(shuō)，制定政策，尤其是國(guó)家宏觀教育政策時(shí)，要想到政策的最終作用對(duì)象是人，而不僅僅是資源，所以要拒絕將教育問(wèn)題簡(jiǎn)單化，更不可急于求成，揠苗助長(zhǎng)。其次，教育政策是對(duì)教育資源和利益的分配，實(shí)質(zhì)上是對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)的分配。因此，在遵循教育基本規(guī)律的前提下，教育政策必須做到鐵面無(wú)私，追求公平公正，尊重每一個(gè)個(gè)人受教育的權(quán)利。

通過(guò)上述分析我們可以看到，關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策，在起始階段較為強(qiáng)調(diào)效率，忽視教育普適性等特點(diǎn)，而到后期，則加入了平等的理念，強(qiáng)調(diào)“一視同仁”并且特別指出對(duì)打工子弟學(xué)校“不得簡(jiǎn)單的關(guān)停”，關(guān)注了對(duì)流動(dòng)兒童受教育權(quán)的保障，相關(guān)政策已經(jīng)逐步凸顯了其教育性。

四、政策執(zhí)行現(xiàn)狀與問(wèn)題

關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的相關(guān)政策的理念在不斷發(fā)展和豐富，并且越來(lái)越具有教育性，逐步凸顯了教育的目的，但是在政策的執(zhí)行過(guò)程卻存在著較多的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）相關(guān)政策中的教育理念沒(méi)有被貫徹執(zhí)行

政策表面化使得流動(dòng)人口子女義務(wù)教育相關(guān)政策理念沒(méi)有被貫徹執(zhí)行。政策表面化指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，只做表面的工作，缺乏具體的操作措施，從而使政策形同空文。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是打工子弟學(xué)校的拆遷問(wèn)題。雖然相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)對(duì)于打工子弟學(xué)校“不得簡(jiǎn)單的關(guān)停”，但以北京市為例，2006年海淀區(qū)關(guān)閉全部37所打工子弟學(xué)校，朝陽(yáng)東區(qū)擴(kuò)建、修建奧林匹克公園時(shí)，原位于鳥(niǎo)巢、水立方附近的打工子弟學(xué)校整體被遷出五環(huán)以外。二是流動(dòng)人口進(jìn)入公辦學(xué)校的待遇問(wèn)題。2003年國(guó)務(wù)院頒布的《通知》中明確規(guī)定流入地政府應(yīng)當(dāng)接收農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)厝罩乒k中小學(xué)入學(xué)，入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生一視同仁，然而有的城市雖然公辦中小學(xué)接收農(nóng)民工子女，但其中沒(méi)有一所是重點(diǎn)學(xué)校。而北京市的打工子弟學(xué)校在被關(guān)閉后，其學(xué)生雖然轉(zhuǎn)入到公辦小學(xué)，在教室環(huán)境，師資力量等方面卻仍沒(méi)能和其他學(xué)生享受平等待遇。

（二）缺乏資金投入以及相關(guān)機(jī)制保障

這源于政策的缺損和矛盾。政策缺損是指執(zhí)行主體按照自己的利益對(duì)政策斷章取義，部分執(zhí)行，使得政策的整體功能難以發(fā)展，政策預(yù)期目標(biāo)大打折扣。我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理教育體制，其中基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，“以縣為主”，而有的城市依照這種體制，在對(duì)打工子弟學(xué)校進(jìn)行投入時(shí)，一味地強(qiáng)調(diào)區(qū)縣的投入，使得區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)大，面臨財(cái)政困境。以北京市為例，2008年北京市教委主任的報(bào)告表示，近年來(lái)北京市和區(qū)縣財(cái)政每年用于流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)超過(guò)10億元。但市教委副主任羅潔亦曾經(jīng)表示，2003-2010年，全市財(cái)政用于流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)約為每年不到1億元，顯而易見(jiàn)，區(qū)縣政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育中承擔(dān)的財(cái)政成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各上級(jí)政府。

此外，相關(guān)政策沒(méi)有明確說(shuō)明流入地政府和流出地政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)界限，這就使責(zé)任擴(kuò)散。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，都希望把責(zé)任推卸到對(duì)方身上，這種不明確的政策條款和功利性的思維方式使得流動(dòng)兒童的義務(wù)教育的資金來(lái)源處于流入地和流出地的中間地帶，缺乏有力保護(hù)和支持。

五、加強(qiáng)政策有效性的方法

格斯頓指出：“公共政策是由研究、需求、問(wèn)題，以及隨后由政府機(jī)構(gòu)和行為者轉(zhuǎn)變成政策義務(wù)的其他因素所形成。但制定政策并不能保證其實(shí)施與目標(biāo)一致。政策的構(gòu)建、資金的投入和管理必須恰當(dāng)，以便實(shí)施政策的官僚機(jī)構(gòu)有清晰的運(yùn)用框架。”筆者認(rèn)為，具體的措施可以分為以下幾點(diǎn)：

（一）政策制定過(guò)程中注重其可操作性

首先是政策條款的具體化、精準(zhǔn)化。我國(guó)的公共政策普遍具有一種模糊性傾向，這十分不利于政策的操作，極有可能被別有用心之人利用。因此要減少政策中的模糊性詞語(yǔ)，增強(qiáng)政策的精確性，比如將“大概”、“基本”、“初步”等詞匯進(jìn)行操作化的界定。此外不必強(qiáng)求政策一步到位，可以考慮政策的逐步實(shí)施，但在這種逐步實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)考慮政策的效力級(jí)別，同時(shí)在不同類型的政策中，所有的交叉層面不應(yīng)當(dāng)有所沖突。

（二）關(guān)注政策的執(zhí)行者

在教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，教育政策的執(zhí)行者更多的遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”規(guī)則，因此難免與教育政策的制定者、教育政策的目標(biāo)群體存在一定的利益博弈，如果處理不當(dāng)，可能會(huì)使得政策執(zhí)行偏離原有意圖。因此，一方面要讓執(zhí)行者表達(dá)自己的意愿，給予其一定談判、干涉的權(quán)力，另一方面也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其思想道德素養(yǎng)，激發(fā)培養(yǎng)其高尚的教育道德情懷。同時(shí)要提高執(zhí)行者的綜合素質(zhì)。

（三）完善政策的配套機(jī)制

首先要完善政策的評(píng)估與終止機(jī)制，教育政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)伴隨教育政策過(guò)程的始終，在對(duì)教育政策的具體實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估后，應(yīng)當(dāng)采取通過(guò)發(fā)布通知、新聞同感的方式中止或廢除不合時(shí)宜或無(wú)效的政策，而新政策的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)有正式的形式，以提高政策執(zhí)行者對(duì)政策的重視程度。

其次要完善資金保障機(jī)制，對(duì)于最終達(dá)成一個(gè)公共政策目標(biāo)的成果，資金投入等是極為重要的條款，有足夠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源才能做長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃、人員安排，使政策運(yùn)轉(zhuǎn)以完成政策目標(biāo)。流動(dòng)對(duì)于人口子女義務(wù)教育政策，要有明確的資金保障機(jī)制，具體地說(shuō)，就是具體規(guī)定實(shí)施該政策所需要的經(jīng)費(fèi)在各級(jí)政府以及流入地、流出地政府的分配，以及某級(jí)政府出現(xiàn)問(wèn)題后可以如何獲得幫助和支持等。

最后要完善政策實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)國(guó)家頒布制定的政策之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)有一定的監(jiān)督控制，如果缺乏此項(xiàng)監(jiān)督，預(yù)定的政策實(shí)施就可能偏離政策目標(biāo)，馬科·藍(lán)迪認(rèn)為，如果官僚機(jī)構(gòu)對(duì)灰色的、模糊界限和不明確的事物不予考慮，而是把各種情況分別歸放到少數(shù)截然有別、彼此相斥的柜子中， 正如流入地和流出地政府互相推諉一樣，最終結(jié)果就會(huì)使公眾和政策制定者都對(duì)政府的舉措感到不解。因此需要逐步建立社會(huì)層面的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)各級(jí)各類政府的行為進(jìn)行監(jiān)控。

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（責(zé)任編輯：晏文）