少數民族地區政府行為與生態文明建設

生態文明狀況分析

怒江傈僳族自治州位于云南西北部，轄瀘水縣、福貢縣、蘭坪縣和貢山獨龍族、怒族自治縣。境內主要聚居著傈僳族、怒族、獨龍族，少數民族占總人口的91%，其中傈僳族占總人口52%，土地面積14703平方公里，耕地面積50569公頃。據怒江州扶貧辦統計，全州人均收入低于1196元的貧困人口還有14.07萬人，占農村總人口的46%。2008年，怒江州城鄉居民收入分別為8042元和1448元，不到全國平均水平的1/3和云南省平均水平的1/2。

怒江州委、州政府堅持突出環保謀發展，把經濟建設和環境保護放在同等重要的位置。 為促進社會經濟和環境協調發展，怒江州州政府積極做好環保規劃工作，啟動怒江生態州建設規劃編制工作；同時啟動各項與生態保護、修復有關的活動，如云南環保世紀行大型活動、 生態修復工程全民大行動等活動。此外國際組織與非政府組織的重視當地生態文明建設并積極給予援助。2006年4月9日至12日，聯合國教科文組織專家聯合省內各高校的專家學者以及政府部門人員，到怒江州就“三江并流”怒江片區進行例行監測考察。

但在調查過程中并沒有資料顯示有怒江州本地的環保組織有所作為；在對當地居民的調查中，我們發現他們普遍具有一定的生態保護意識，但相對于生態保護意識，缺乏實際實施的行動，也就是說在當地居民中生態保護也只是口頭上的東西，并沒有真正落實到實處。

政府行為分析

首創了“怒江開發與保護立體建設”模式

通過“山頂封和禁、半山移和退、河谷建和育”三大區建設，以“百萬畝林果基地”建設為核心，以“三江并流”世界自然遺產、高黎貢山國家級自然保護區和省級自然保護區為保護對象，以天然林保護工程和退耕還林為主要手段，以集中治理水土流失、泥石流和滑坡等地質災害為重點，以修復生態系統、提高生態系統服務功能為目標，改善流域內的生態環境，著力推進怒江和瀾滄江流域立體生態建設。

為進一步擴大已取得的成績，怒江州計劃根據怒江水電開發和環境保護相結合的原則，結合怒江高程生態差異明顯的實際，通過“山頂封和禁、半山移和退、河谷建和育”三大區建設，建立“怒江開發與保護立體建設模式”。

“以林保水、以水發電、以電護林”的循環經濟模式

怒江州水能資源豐富，但由于怒江洲州水能資源開發河段處于中上游地區，區域生態環境十分敏感和脆弱，水電開發帶來的水庫淹沒、移民安置、地質災害、生態環境改變等環境問題十分突出。因此，加強怒江水電開發環境問題的研究工作，通過“怒江開發與保護立體建設模式”，形成 “以林保水、以水發電、以電護林”的循環經濟模式，統籌“人與自然”的關系，實現水電開發與環境保護的協調發展。

有條不紊地推進城市環保基礎設施建設，同時推進生態鄉鎮建設

怒江洲生態鄉鎮建設項目的實施是要以點帶面，以生態鄉鎮為試點尋找一條使全州在生態環境保護和經濟建設共同發展的可持續發展之路。內容包括農藥、化肥污染控制及使用管理，生態農業推廣，農村環境治理保護。

生態保護與補償制度的建設

1、開展了生態移民開發政策研究及其他與生態保護相關的立法活動。

制定了水土保持配套法規和規章制度。根據《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實施條例》的有關精神，結合蘭坪縣實際情況制定了《蘭坪白族普米族自治縣水土保持實施辦法》以及《關于劃分水土流失重點防治區的公告》等地方法規。

2、堅決執行開發建設項目三同時制度。

2005全州共進行現場執法監督檢查179人次。對各項建設項目進行了“三同時”檢查，“三同時”執行率為100%。

3、目前怒江州還未出臺與生態保護補償相關的法律、法規。

沒能從法律的角度明確開發者治理和恢復生態環境的責任，不能有效保障在開發過程中受到影響的相對弱勢群體的合法權益。

據統計，1997年森林禁伐前，木材收入占怒江州地方財政收入比重約30%，禁伐后，木材收入基本為0。停止采伐后，由于相關補償標準過低，農民利益也受到較大程度的損害。福貢縣上帕鎮臘竹底村村民迪路東告訴記者，由于不能砍樹了，又沒錢買煤炭，每年9月開始就要到江邊撿一些上游沖下來的枯樹枝準備過冬的柴火。

政府在生態文明建設面臨的主要問題及對策研究

政府在生態文明建設面臨的主要問題

1、土地資源容量有限，生態環境脆弱，人地矛盾激化，毀林開荒、陡坡墾殖極其嚴重，怒江、瀾滄江流域生態破壞嚴重，水土流失加劇，農村面源污染日趨嚴重。

怒江兩岸海拔1500米以下的原始森林已蕩然無存，1500米到2000米之間的植被也破壞嚴重。由于人口持續增長，為解決糧食問題而盲目擴大耕地，毀林開荒、陡坡墾殖極其嚴重。陡坡墾殖導致怒江州有林地減少，裸土地和裸巖、石礫地增加，水土流失嚴重，土壤耕層變淺，肥力下降，自然災害頻繁，陷入“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環。如何在發展經濟，提高人民生活水平，改善人民生活狀況和生態保護、修復之間找到一個平衡點，使兩者能和諧發展，是州政府面臨的重大難題。

2、受經濟發展水平階段性的制約，長期延續著粗放型經濟增長方式。

怒江州是資源最富集的地區，但由于生存需要和基礎建設欠投入、優勢資源欠開發，陡坡墾植和砍柴取暖的生產生活方式繼續延續，生態環境惡化的趨勢仍然得不到有效遏制，重建設輕保護的現象還較為突出，過度的開發利用導致部分地區環境負荷過重，因災因病致貧現象十分突出，生存與發展的形勢十分嚴峻。

3、環境整體管理能力薄弱環境保護監管機制不完善，投入不足，環境預警及應急能力嚴重缺乏，環境執法、監測、科研、宣教、信息能力建設滯后，運行經費缺乏，為環境管理科學決策提供的支撐能力嚴重不足。

4、隨著經濟建設步伐不斷加快，高耗能產業的進一步發展，污染物排放量將大幅度增加，治理難度也將進一步增大，環境污染物排放總量控制與經濟發展矛盾更加突出。七是由于歷史的因素，部分重要河流的水質還處于嚴重污染狀況，水環境污染問題仍然十分突出。

政府在生態文明建設的主要對策

1、堅持并強化環境分區調控與管理。

由于生態環境脆弱，土地資源有限，人地矛盾突出，首先我們就必須對地域內的環境進行分區調空，因地制宜的管理，不能一概而論。

（1）對于科學規劃后認定的具有可開發性的區域，要堅持環境保護優先，加快產業結構優化升級，促進增長方式轉變，加快城鎮區域環境綜合整治力度，大力削減主要污染物排放總量，做到增產減污，解決突出的環境問題。

（2）對于生態林地區、典型原生生態系統、珍稀物種棲息地、集中式飲用水源地及后備水源地等具有重大生態服務功能價值的區域以及水土流失敏感區、重要濕地區、地質災害敏感區等生態環境極敏感區域要限制開發。并堅持以保護為主，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，確保不會導致環境質量的下降和生態功能的損害，積極開展重點生態功能保護區的建設，促進區域生態功能的改善和提高。

（3）自然保護區和“三江并流”世界遺產核心區，要堅持實行強制性保護，依據法律法規和相關規劃嚴格監管，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合功能定位和國家禁止的開發活動，這一類區域邊緣地帶的經濟發展要發揮好生態資源優勢，用經營生態資源的理念支持區域經濟發展。

2、堅持推動循環經濟發展，促進社會經濟和環境保護協調發展。

貫徹落實國家有關發展循環經濟的方針、政策，嚴格環保準入標準，廢除落后工藝和設備，明確生產者、開發者的環境責任，促進社會經濟和環境保護協調發展；結合城市總體規劃、生態環境功能區劃的要求，合理確定工業發展布局，促進污染物的集中治理和廢物的綜合利用；嚴格環境準入，提高環保準入要求資格；嚴格項目落戶要求環保資格，嚴禁設置可能造成隱患的工業企業。

3、加強生態保護監管，提高預警應急能力。

加強環境執法監督和環境監測預警，盡力提高環境保護監管能力和環境管理支撐能力，提高對突發環境事件預警能力和應急處理能力。

4、加強污染防治，改善環境質量。

努力實施污染物排放總量控制制度，確保完成國家確定的環保約束性指標，解決人民群眾最關心的突出環境問題，切實改善重點區域的環境質量。

（作者單位：云南師范大學歷史與行政學院）