農村宅基地上房屋征收補償標準問題分析

著城市化進程的加快，一些農民不得不面臨房屋被征收的現狀。由此，各種關于宅基地被征收沒有得到合理補償而造成慘案的報道就從未間斷過。所以完善宅基地上房屋征收補償標準是當務之急。出于對村民私人財產權保障方面的關注，本文著重論述宅基地上房屋的征收補償標準爭議問題。

宅基地上房屋補償標準的現狀

我國當下沒有針對農村宅基地及其上房屋征收補償標準統一的管理條例，相關法律只散見于《土地管理法》，或以行政法規和部門規章的形式存在，如《土地管理法實施條例》、《村鎮建房用地管理條例》等。

《土地管理法》第四十七條規定：征用宅基地的，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定，被征收土地上的附著物，也由省、自治區、直轄市規定。即具體的宅基地征收補償標準還需根據地域的劃分參見各地方的立法。由于該條款規定的太籠統，許多省、自治區又直接授權區、縣政府制訂具體實施方案，以至于不但各個省份的補償標準大不相同，一省內的各城市、一市內各區的標準都大相徑庭，從而導致征收中的各種矛盾浮現。

就拿浙江省來說，根據《中華人民共和國土地管理法》和其他有關法律、法規，結合寧波市實際，浙江省人民代表大會常務委員會在2006年批準了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》。該條例第三十一條規定：被拆遷房屋建筑面積超過可安置面積的部分，按重置價格結合成新再增加不超過百分之三百的比例給予補償；而鎮海區政府根據寧波市政府下發的關于各區土地征用補償安置辦法的通知和具體實施意見，于2007年制定的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十四條規定被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：被拆合法房屋超過250平方米建筑面積部分貨幣補償金額=被拆房屋重置價格€壯尚聙祝ū徊鵯ǚ課萁ㄖ婊?250平方米）。在此基礎上，鋼混、磚混結構的，再增加不超過百分之一百的比例，其他結構的，再增加不超過百分之二百的比例，由拆遷人給予貨幣補償。而與鎮海毗鄰的北侖對此規定是被拆遷合法房屋建筑面積超過可貨幣安置面積部分不予安置，由拆遷人按重置價格結合成新再根據不同的街道再增加一定的比例給予補償。但各街道鋼混、磚混結構的增加的比例都超過110%，由此可見，由于實施細則不統一導致即使臨近的兩個地區其標準也相差甚遠。

宅基地上房屋征收補償標準中存在的問題

通過課題組2011年8月3日至7日在鎮海莊市針對宅基地及其上房屋征收補償標準所做的問卷調查顯示，在收回的186問卷中除去8份無效問卷外，接近69%的被拆遷戶認為在需要補償的房屋面積的認定上沒有太大的問題，主要問題體現在以下三個方面。這三個方面分別涉及到宅基地上房屋補償標準的具體內容以及補償標準適用范圍等內容。

補償標準具體內容之一 ——商品住宅平均指導價與市場價差距較大

從房屋依附于宅基地角度看，征收房屋主要是為了征收宅基地，征收補償也主要是對宅基地的補償，對其上的房屋也就只是一種損害賠償，從這種意義上看，對房屋的補償按照重置價格或者成本價當然是一種行之有效的簡易方法。可是這種損害賠償的補償方式遠遠沒有彌補由于征收房屋而對村民造成的損失。現實中村民的房屋不僅具有表面上可以看到的這些類似提供居所等保障生活的顯性功能，還包括大量的隱形功能，譬如，農民在原來的房屋生活設施簡單，生活成本低等。

據調查，現有的征收補償只是針對農民可計算的損失進行了賠償，譬如我們了解到寧波市鎮海區拆遷補償按照《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關的價格和費用標準》（見下表），其《標準》詳細規定了各種不同房屋的結構等級及其重置價格，以及房屋成新標準。按照《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十四條規定被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格€壯尚攏﹢卓砂倉媒ㄖ婊

據我們調查了解，2007年鎮海區發布的有關地段商品住宅平均價格指導價分為四類：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方米3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元。據鎮海莊市一位村民翁某向我們透露，他在2008年11月左右，一幢合法建筑面積為28.76的房屋被征收，按照上述補償標準，翁某一共拿到貨幣補償114110元，具體包括可安置面積貨幣補償金額=（3600—620+620*0.73）*28.76=98721元(翁某的房屋地處莊市，屬于一類地段，所以其商品住宅平均價格為3600元，根據評估機構認定其房屋基本完好等級為磚混結構二等，所以重置價格為620元，成新標準為0.73)，此外再加上其他的室內裝飾以及附屬建筑物補償金一起15389元。據課題組調查了解，2008年莊市周邊樓房每平方米的平均價格在6000—7000元之間。翁某按照所得到的補償最多只能購得19平方米的住宅。對翁某來說，想要用這些補償所得買套房子來作為棲身之所是不大可能的了。筆者認為征收農民的宅基地及其上房屋的目的是為了更好地建設農村，房屋的征收雖不能百分百保證能改善村民生活狀況，至少也不能使村民的生活狀況變得更糟。

補償標準具體內容之二——附屬設施、裝潢和非住宅用房設備的價格評估過低的問題

問卷結果顯示，有105份問卷即接近58%的被拆遷戶對評估機構做出的關于其附屬設施的成本估價不滿意，認為價格過低。在征收房屋的實踐中，附屬物的補償也占據舉足輕重的地位。農村由于其特殊的原因，每戶人家的附屬設施也不盡相同，但一般包括倉庫、豬舍、附房、棚等。就拿我們在走訪中獲知的鎮海關于附屬設施的補償標準來看，在2008年，鎮海出臺的關于宅基地上房屋征收補償標準中規定，倉庫按每平米120元，豬舍按每平米80元，附房按每平米50元，棚按每平米40元計算，而據拆遷辦人透露這些數據是評估機構按照成本法得出的。在實踐中成本法往往是價格評估的主要方法。成本法固然有其簡便易操作的優點，但也存在脫離市場價，缺乏波動性的弊病。

補償標準適用范圍——非住宅用房承租人的補償安置問題

宅基地及其上房屋征收補償過程中，并不僅僅涉及到拆遷人和被拆遷人兩方，有時房屋的實際使用人并不是房屋的所有權人，而是與所有權人簽訂了租賃合同的承租人，承租人在租賃期未屆滿時即因房屋拆遷而被迫停止生產生活活動，其受到的損失有時不亞于房屋所有權人的損失，但相關補償標準中并未將承租人的利益損失納入到補償范圍之內，拆遷出租（出借）的住宅或非住宅用房，對使用人不予安置和補償，由房屋所有人自行處理好租賃關系。

而在實踐中，由此產生的矛盾層出不窮。經濟的發展導致城市中的房價普遍較高，而農村房子租金一般都較低。近年來在農村，尤其是城市周邊的農村，租房用來作為住房和廠房的情況較為普遍。當房屋被征收時，這些承租人由于要另找房屋由此而耽誤的生產和生活并沒有得到絲毫補償。現實中，有一些承租人會根據當初的出租合同找出租人要求賠償，而出租人也會根據合同法中的免責條款進行抗辯，由此產生的矛盾使得原來就不怎么和諧的征收關系變得更為緊張。

完善宅基地上房屋補償標準的建議

其一，針對房屋補償金額偏低的問題，筆者認為一方面評估機構在制定重置價格標準時，除了考慮房屋本身的結構等級之外，還應適當考慮房屋對于農民本身的隱性功能。當前我國廣大農村地區缺乏完善的社會保障體系，宅基地其上房屋對于農民而言是賴以生存的生產資料。所以，筆者建議在制定房屋重置價格的標準時，評估機構可以適當考慮農民由于住安置房而比征收前所需負擔的額外費用，例如安置房所需的物業管理，高層樓房還需要支付的電梯費用等。將這些費用考慮在補償范圍之內，適當提高補償標準。另一方面，商品住宅平均價格的確定不應只由政府指導價決定，而應該參照當時的市場實際價格。由于被征收的房屋為村民所有，其權益受到損害，如果補償價格一味由政府決定，難免會損害村民的權益。鎮海區商品住宅的政府指導價格明顯低于一般的市場房價，而村民只能接受。所以，可以適當提高被拆遷戶的主觀能動性。例如，被拆遷戶將其了解的市場價格以意見的形式交給政府，政府在制定商品住宅指導價的同時應當參考村民的合理意見。

其二，針對評估價格過低問題，筆者認為估價應該以市場價為基礎，拆遷人與被拆遷人商議定價。對于設備和裝潢等方面的估價不能為了節省征收成本而教條地使用成本法，致使被拆遷人的損失沒能得到相應的彌補。農民作為被拆遷人是社會中的弱勢群體，其切身利益應該被切實關注，補償標準的測算和制定要保障被拆遷農民生活水平不降低。又因為市場價值具有形式上的中立性和可操作性，所以，補償標準中應當主要以市場價為依據，以被拆遷人出價為一個參考因素，允許被拆遷人另找有評估資格的單位對自己的財產進行評估，與拆遷人的估價進行對比和商議。如果拆遷人的估價與原評估價差距超過10%的，并且通過協商達不成一致的協議的，被拆遷人與征收方應當找中立的第三方評估機構進行評估，最后根據三份評估價綜合考慮給出一個最終價格，由此產生的費用由征收方承擔。而該第三方評估機構由上一級行政機關在符合資格的評估機構中隨機產生。

其三，針對承租人的補償安置問題，筆者認為，適當補償承租人因房屋征收造成的損失。承租人雖然不是房屋的所有權人，但其通過與房屋所有權人訂立合法有效的租賃合同，使用租賃的房屋進行正常的生產生活活動，房屋征收是其生產生活持續期間被打斷，受到的損失亦顯而易見，在改革開放初期以來我國在土地和房屋征收方面一直遵循直接損失補償原則，但是隨著市場經濟的發展，貧富差距矛盾的突出，對于征收問題的間接損失再也不能視而不見，承租人作為房屋征拆遷中的第三人也處于弱勢地位，其利益也需要得到尊重和保障，所以應該根據承租人的可能損失如訂立相關補償標準如過渡安置補償、經濟利益損失補償等。

宅基地及其上房屋是關乎農民生存的大問題，解決好農民宅基地及其房屋征收補償的問題可以帶動其他問題的解決，這也是建立和諧社會的重中之重。和諧社會的建設需要我們多關注農村建設過程中出現的新問題，及時解決問題。