服務型政府建設與農村公共產品供給

農村公共產品的供給乃是解決\"三農\"問題、縮小城鄉差距、實現社會和諧繁榮的重要制度之一，而該制度的建設和完善涉及到諸如政治經濟體制、財政稅收制度、農民素質教育等方方面面的問題，是一系統工程，其中政府行為在這一工程中占據著舉足輕重的地位，是一個關鍵的子系統，為此，本文以服務型政府的構建為切入點，分析農村公共產品供給中存在的問題，提出相應對策，以期對服務型政府的建設、農村公共產品供給的完善有所裨益。

服務型政府的本質及內涵

服務型政府興盛于上世紀80年代的西方發達國家，隨著信息和技術變革引致的經濟的飛速發展，傳統管制型行政管理模式的弊端逐漸凸現出來，西方國家的公共選擇理論，特別是新公共管理理論主張運用市場改造政府，從而建立一種新的公共行政管理模式--服務型政府。\"它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。\" 服務型政府的本質就是政府行政管理以人民群眾為中心，堅持以人為本的執政理念，突出和強化政府的公共服務職能。具體來講，服務型政府包括以下基本內涵：

（一）服務型政府是\"以人為本\"的政府。服務型政府改變了傳統管制型政府模式下政府與社會、政府與公眾之間的關系，對政府和社會公眾角色進行了重新定位，政府由原來的管理者轉變為服務者，公眾由原來的被管理者轉變為接受服務的消費者，兩者之間處于平等的地位。政府屬于第三產業的服務部門，企業化的運作模式決定了政府的首要任務是提供公共服務，一切行為都要從社會和公眾的需求出發，以公眾的滿意為行為指南，\"人民群眾滿意不滿意\"是其行為正確與否的判斷標準。

（二）服務型政府是職能有限的政府。傳統管制型政府是全能型政府，行政管理的觸角延伸到社會的各個層面，幾乎每個領域都有管理者的身影，結果造成了一方面政府承擔著廣泛的社會職能，公權力侵入到了隱秘性的私人領域以及本該由市場發揮作用的領域；另一方面，本該由政府承擔的公共服務領域卻因為其精力有限而致荒蕪，由此導致行政管理中長期存在的越位、缺位、錯位現象。

（三）服務型政府是負責任的政府。權力和責任是對應的，擁有權力必須承擔相應責任，否則就會造成獨斷和專權。政府擁有強大的公共權力，其必須就自己的行為對社會負責，對公眾負責。管制型政府中，權力和責任是嚴重脫節的，重權力的行使而忽視責任的承擔，重權力的配置而忽視責任的追究，結果導致政府管理中責任的喪失和各種尋租、腐敗現象的產生，最終損害的是社會公共利益。因此，服務型政府必須建立完善的責任體系，使政府及其成員能夠各司其職，各負其責，同時增加行政管理的透明度，將其置于社會公眾的監督之下，真正實現責任政府。

（四）服務型政府是依法行政的政府。自從依法治國、建設社會主義法治國家的方略確立后，\"法的本質精神和最主要的功能就被理解為控制國家權力、防止權力濫用、保障公民權利和經濟的良性發展。不但行政管理須依法行政才有效，而且其本身也須循法而治，法治理念愈加凸顯。\" 政府在提供公共服務時，必須依法行政，這不僅是服務型政府的重要標志，也是服務型政府進行行政管理的基本方式。

農村公共產品的供給現狀

公共產品是相對于私有財產而言的，它\"是這樣一類物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增加（它們的消費是非競爭性的），而排除任何個人對它的分享卻要花費巨大成本（它們是非排他性的）\"， 公共產品具有非競爭性和非排他性特點。農村公共產品指的是為滿足農村公共需要，在農村范圍內由農民享有、消費的具有非競爭性和非排他性的物質產品或服務，具體包括交通通信、水利灌溉、電力供應等農村公共設施，文化體育、教育衛生等公共事業，社會保障、計劃生育等公共福利以及社會治安、信息技術、災害防治等公共服務，農村公共產品的有效供給是農村一系列改革措施得以實施的保障，是農村經濟穩步發展的前提，是農村社會長治久安的基石，但是，目前農村公共產品的需求和供給卻存在諸多不盡如人意的地方：

（一）農村公共產品供給總量不足。由于我國長期以來實行的是工業尤其是重工業優先的非均衡發展戰略，形成了城鄉隔離的二元經濟結構和社會治理模式，相對于城市而言，農村公共產品的供給從總量上呈現嚴重不足的狀況，主要體現在：生產性基礎設施如大型水利設施、農田道路等不但增量較小，原有存量也遭到嚴重破壞；生活性基礎設施建設雖有所改善，但依然無法滿足農民的生活需求；農村公共產品供給總量不足，對農業、農村、農民產生的影響惡劣而深遠，嚴重制約著農村乃至整個國家經濟、社會的可持續發展。

（二）供給結構失衡，部分公共產品供給過剩。與供給總量不足并存的另一個問題是結構失衡，一方面農民急需的上述公共產品供給不足，另一方面是農民不需要或需求較小的公共產品過剩。由于農村公共產品的供給并非出自農村社區內部的需求，而是依賴政府的行政命令進行的強制性供給，在政績考核和經濟利益的雙重驅動下，一些地方政府往往忽略農民的意愿，熱衷于投資那些見效快、周期短、易出政績的公共項目，即對修建非生產性公共設施如農貿市場、休閑廣場、高檔樓堂館所等\"硬\"的公共產品情有獨鐘，而對農業技術推廣、信息渠道暢通、農業發展規劃等\"軟\"的公共產品卻置之不理，造成本來就有限的公共資源得不到合理利用，農村生產發展、農民生活質量提高的目的無法實現，公共產品供給偏離需求，結構有待進一步優化，效率需要進一步提高。

服務型政府的建構與農村公共產品供給制度的完善

造成農村公共產品供給中存在的總量不足和結構失衡問題的因素多多，但其與政府行為有著直接而密切的聯系，因為政府乃農村公共產品供給中最重要、最關鍵的主體，盡管并非唯一主體。政府職能的轉變、角色定位的調整可以有效地緩解農村公共產品供給中存在的矛盾，而服務型政府建設的核心就是政府職能的轉變和角色的重新定位。

（一）建立統籌城鄉一體化服務體系，防止歧視性服務。服務型政府的主要職能既然是為 社會公眾提供服務，那么，這種服務就應該是均等的一體化服務而非厚此薄彼的歧視性服務，但在公共產品供給中，政府并未將這一理念貫穿到實踐之中。長期以來，我國在公共產品供給上實行城鄉有別的兩套政策，城市公共產品主要是由國家提供，而農村公共產品主要是由農民自我供給，各級政府提供的公共產品則相對較少。作為公共產品供給主要主體的政府有必要也有義務建立城鄉一體化甚至是偏重農村的公共產品供給體制 。

（二）按照責任型政府的要求，明確各級政府在農村公共產品供給中的職責。按照公共財政理論，受益范圍遍及全國的公共產品如跨區域的大江大河的治理、農業科技成果推廣、農村信息化建設、與提高農民素質有關的義務教育等主要由中央政府提供，而受益范圍為特定區域的公共產品如農村道路、農貿市場等主要由地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產品則由中央政府和地方政府以及其他受益地方政府共同提供。但實踐中，中央與地方在農村公共產品供給的職責上劃分不清，上級政府尤其是中央政府把有些事權下放得過低，下級政府尤其是鄉鎮政府對一些全國性公共產品如基礎教育、計劃生育等負責供給，而鄉鎮政府財力有限，導致農村公共產品的匱乏。責任型政府要求各級政府之間職責明確，實現責、權、利的有機統一，在農村公共產品供給中，各負其責，不相互推諉，正如中共中央在《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出的那樣\"按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。\"

（三）加大對農村公共產品非政府供給主體的扶持與監督，實現公共產品供給主體多元化。在農村公共產品供給中，政府還要樹立\"有限政府\"的意識，打破傳統體制下政府對公共事務的壟斷，拋棄過去對公共服務的獨占心態，鼓勵和支持私人、社區、非營利組織等參與供給，實現農村公共產品供給主體和供給渠道的多元化。因為在現階段，我國農村公共產品供給缺口巨大而政府財力有限，依靠政府單一供給難以解決問題。依靠較少的財政資金，調動更多的金融資本、個人資本和其他社會資本投入農業和農村，形成合力，是當今許多國家政府財政對農業、農村進行投資的重要特征。

（四）嚴格依法供給，防止公共產品投入資金的濫用。當前，農村公共產品投入資金匱乏是一個不爭的事實，更為可怕的是，在對有限資金的利用上，存在著不依法使用甚至謀取不當利益的政府行為，主要表現為：作為經濟人的政府個別人員通過公共產品的供給謀求個人私利，進行\"權力尋租\"，例如不顧農民利益，提供劣質公共產品或服務，從中得到金錢、地位升遷等好處；部門利益至上，在向農民提供化肥、農藥、信息、技術服務等公共產品時，以次充好，高價收費，中飽部門私囊，損害農民利益。為了農村公共產品供給的規范化，制定完備的法律、法規、制度是首要選擇，要逐步形成以《農村公共產品供給法》為基本法，以《農村專業合作社法》、《農村社會保障實施條例》、《農村義務教育實施條例》等法律法規為子法，以相關制度為補充的完整體系，做到有法可依；其次，切實執行法律、法規、制度的相關規定，使\"書面的法\"轉變為實踐中得到貫徹落實的法；最后，加強對政府行為的監督和約束，這種監督和約束既要有來自上級政府的，又要有來自下級政府和廣大農民的，形成上下交錯、疏而不漏的監督之網，確保公共資金的安全和有效使用。

（作者單位：西南政法大學）