淺析服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)涵、特點(diǎn)和構(gòu)建路徑進(jìn)行研究，不僅是深化服務(wù)型政府理論研究的需要，對(duì)推動(dòng)行政管理體制改革也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和社會(huì)認(rèn)同雙重困境：在運(yùn)行中它財(cái)政困難，疲于應(yīng)付，更無(wú)力提供公共服務(wù)和有效進(jìn)行社會(huì)管理；在社會(huì)認(rèn)同方面，社會(huì)普遍對(duì)其產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)，甚至不少人主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。這表明對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革已經(jīng)迫在眉睫。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困境

首先，運(yùn)行困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的第一重困境。自本世紀(jì)初開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在解決鄉(xiāng)村治理中部分難題的同時(shí)，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨一系列的問(wèn)題與挑戰(zhàn)：第一，財(cái)政狀況惡化，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。農(nóng)村稅費(fèi)改革表面上看是政府與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，實(shí)際上是各級(jí)政府關(guān)系的調(diào)整，在稅費(fèi)改革過(guò)程中，“農(nóng)村地方政府，尤其是縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府和組織，受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚”。第二，公共服務(wù)與社會(huì)管理薄弱，公共事業(yè)發(fā)展緩慢。農(nóng)村綜合改革的目的和出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。然而改革的結(jié)果卻導(dǎo)致多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)薄弱。在生產(chǎn)服務(wù)方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)技術(shù)、信息服務(wù)匱乏，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)停滯，金融服務(wù)不足，市場(chǎng)監(jiān)管不到位；在生活服務(wù)方面，公共醫(yī)療欠缺、文化娛樂(lè)設(shè)施稀缺，就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障投資極少；在社會(huì)管理方面表現(xiàn)為投入嚴(yán)重不足，部分地區(qū)社會(huì)秩序混亂，治安狀況堪憂。第三，機(jī)構(gòu)改革困難重重，機(jī)構(gòu)臃腫和人員分流困難的問(wèn)題仍然比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍未走出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈，仍然普遍存在著機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴(yán)重的現(xiàn)象；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中，也存在機(jī)構(gòu)門類繁多，人員數(shù)量龐大，人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)人員匱乏等問(wèn)題。

其次，除上述運(yùn)行困境之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還面臨著建國(guó)以來(lái)最嚴(yán)重的社會(huì)認(rèn)同危機(jī)。這主要表現(xiàn)為學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革取向的探討。目前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方案歸納起來(lái)主要有四種：第一種方案主張強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能，使其變成更加完備的農(nóng)村基層政府組織。第二種方案以徐勇為代表，提出改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，主張“除少數(shù)中心鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立鎮(zhèn)政府外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，主要履行縣級(jí)政府委托必不可少的法定任務(wù)”。第三種方案以吳理財(cái)?shù)葹榇恚岢觥班l(xiāng)政自治”模式，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造成“官民合作”的組織。第四種方案以溫鐵軍、于建嶸等為代表，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革模式，即縣以下不再設(shè)一級(jí)政府，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)村自治。由此可見(jiàn)學(xué)界普遍對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了認(rèn)同危機(jī)，變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為學(xué)界共識(shí)，所不同的只是“變”的程度，即改造與撤銷的差別。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的唯一出路：建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

首先，不應(yīng)該按照與上級(jí)政府一一對(duì)口的形式加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，這只會(huì)使其回到全能政府的老路，最終會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村綜合改革走向失敗。其次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)無(wú)法根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存的難題。這種做法實(shí)際是把目前存在于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的難題集中于縣一級(jí)，既沒(méi)有解決不同層級(jí)政府間的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也沒(méi)有解決基層政府的功能性問(wèn)題，只會(huì)加劇農(nóng)村的公共服務(wù)和社會(huì)管理難度。再次，目前尚不具備“鄉(xiāng)政自治”的條件。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看鄉(xiāng)村自治是大勢(shì)所趨，但它需要以農(nóng)民具有相當(dāng)?shù)淖灾嗡刭|(zhì)和經(jīng)驗(yàn)作為先決條件，而目前在這方面還有一定差距。最后，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在目前情況下是不可行的。目前任何組織都無(wú)法取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行在廣大農(nóng)村貫徹黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)黨的基層組織，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的職能，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制勢(shì)必對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村穩(wěn)定造成沖擊。

盡管農(nóng)民已不再需要一個(gè)管制型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但卻迫切需要一個(gè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。要破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的雙重難題，唯一的出路是繼續(xù)加大農(nóng)村綜合改革的力度，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。即建立堅(jiān)持以人為本，以服務(wù)“三農(nóng)”為核心職能，以執(zhí)行性和直接服務(wù)為主要履行職能方式，管理與服務(wù)相協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變步伐。轉(zhuǎn)變職能是農(nóng)村綜合改革的核心，也是改革成敗的關(guān)鍵。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行困境雖然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)。通過(guò)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，切實(shí)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理上來(lái)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從招商引資等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中解放出來(lái)。這既有助于解決農(nóng)村公共服務(wù)薄弱的問(wèn)題，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政困境。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底往哪里去的問(wèn)題。這既是農(nóng)村綜合改革難以深入的原因，也是學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)的根源。確立建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，是明確方向和統(tǒng)一思想，把農(nóng)村綜合改革引向深入的迫切需要。此外，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革怪圈的突破口。按照建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)，合并、撤銷背離服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的管制機(jī)構(gòu)和微觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，把其中人員培訓(xùn)后安置到新設(shè)的服務(wù)型機(jī)構(gòu)，或分流到服務(wù)型政府建設(shè)急需的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)企業(yè)中，既可以緩解財(cái)政壓力，也可以有效解決人員分流和安置難題。

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的構(gòu)建路徑

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政文化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益。落實(shí)發(fā)展是第一要義的要求，摒除政府本位，堅(jiān)持以農(nóng)村社會(huì)為本，樹(shù)立服務(wù)于農(nóng)村科學(xué)發(fā)展的意識(shí)。科學(xué)發(fā)展是對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)式發(fā)展模式的超越和揚(yáng)棄。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員必須摒棄以往單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，不僅要服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且要為農(nóng)村政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明的發(fā)展服務(wù)，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村科學(xué)發(fā)展的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)。踐行黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，摒除以管理為中心的思想，樹(shù)立以服務(wù)為中心的理念。

深化行政管理體制改革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力

科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責(zé)應(yīng)該被界定為：其一，嚴(yán)格按照國(guó)家法律和政策規(guī)定，落實(shí)和管理中央和省級(jí)政府投資的公共服務(wù)項(xiàng)目，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、基本社會(huì)保障等，保證這些項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)高效完成，確保國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實(shí)處。其二，提供與其財(cái)權(quán)和事權(quán)相應(yīng)，主要面向本轄區(qū)公民的公共服務(wù)和社會(huì)管理。主要包括治安、排污、垃圾處理、農(nóng)技、農(nóng)業(yè)信息、市場(chǎng)監(jiān)管等。其三，組織和協(xié)調(diào)公民和社會(huì)組織進(jìn)行自我服務(wù)和自我管理。組織和監(jiān)督村民根據(jù)一事一議的原則，發(fā)展鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共事業(yè)建設(shè)。深化財(cái)政體制改革，合理分配各級(jí)政府的公共服務(wù)支出責(zé)任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)財(cái)政能力。財(cái)力與責(zé)任相一致是劃分服務(wù)職責(zé)和構(gòu)建服務(wù)型政府的基本原則。要構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須重新劃分各級(jí)政府間的公共服務(wù)支出責(zé)任，加大中央和省級(jí)政府的公共服務(wù)支出，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的責(zé)任。中央政府應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大在發(fā)展基本公共服務(wù)方面的職責(zé)，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，尤其加大基本公共服務(wù)支出向農(nóng)村、落后地區(qū)和弱勢(shì)人群傾斜的力度，盡快實(shí)現(xiàn)十七大提出的基本公共服務(wù)均等化和“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的基本目標(biāo)。省級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)轄區(qū)縣、鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入，解決轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品不均等問(wèn)題。鄉(xiāng)級(jí)政府不再對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)負(fù)主要支出責(zé)任，而是將有限的財(cái)力投入到其應(yīng)負(fù)責(zé)的方面。與此同時(shí)，還必須完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以使中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能真正解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品不足的難題。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革思路，構(gòu)建以服務(wù)型機(jī)構(gòu)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。要徹底轉(zhuǎn)換現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。一方面把大量管制型機(jī)構(gòu)、事務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為服務(wù)型機(jī)構(gòu)，大量壓縮決策機(jī)構(gòu)及其服務(wù)機(jī)構(gòu)，達(dá)到為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“瘦身”的目的；另一方面將富余人員進(jìn)行深度技能培訓(xùn)，同時(shí)與社會(huì)力量進(jìn)行合作，培育全額財(cái)政供養(yǎng)型、政府資助型和政府與民間合作型等各類服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)迅速提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的目的。

以服務(wù)“三農(nóng)”為核心，打造協(xié)調(diào)高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制

必須建立以政府、企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)中介組織協(xié)調(diào)合作的公共服務(wù)供給機(jī)制。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)政府與社會(huì)雙向互動(dòng)的過(guò)程，即一方面政府主動(dòng)作為，政府應(yīng)切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，改善服務(wù)態(tài)度，提高管理能力，轉(zhuǎn)變工作導(dǎo)向；另一方面，社會(huì)自身而不是政府，是鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要以重要的參與者、議程設(shè)定者和促成公共問(wèn)題解決方案的中間人的身份發(fā)揮作用。建立以民眾為考核主體，以公共服務(wù)質(zhì)量為考核內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核機(jī)制。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為民眾服務(wù)，對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政府，在其考核上也應(yīng)該建立以民眾為主要考核主體，以公共服務(wù)質(zhì)量為考核內(nèi)容的考核機(jī)制：一方面，繼續(xù)大力發(fā)展基層民主，提高農(nóng)民的政治參與的能力和熱情，同時(shí)，改革基層干部人事制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直選制度，使農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正的選舉、監(jiān)督和考核主體；另一方面，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核指標(biāo)體系，設(shè)置以公共服務(wù)質(zhì)量為核心，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理各種要素的新指標(biāo)體系，徹底把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高壓下解放出來(lái)，使其有精力和動(dòng)力投入到公共服務(wù)創(chuàng)新中去。

(作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院)