淺析母國和東道國合作監管跨國銀行中的沖突及其解決對策

道國與母國合作監管中產生沖突的原因

管轄權的沖突

依國際法理論，母國監管以其屬人管轄權為依據，東道國監管以其屬地管轄權為依據。所以，兩者的關系就表現為基于銀行業務活動的跨國性而引起的國家屬人管轄權與屬地管轄權的沖突。

具體的沖突表現在：(1)由于相互不信任導致的沖突。在東道國和母國的監管情況缺乏獨立的評價機構的情況下，當需要對跨國銀行進行監管時，母國當局認為東道國監管機構沒有能力監管，而東道國也不滿意母國的監管時，東道國與母國之間不可避免地會形成一種不信任的局面，從而阻礙監管合作的進行。(2)由于監管標準不同產生的沖突。東道國和母國對跨國銀行的市場準入監管（母國對跨國銀行的市場準入監管，是指母國對其跨國銀行進入海外市場的監管）都有各自的標準，當東道國和母國要求的標準不同時，就會產生沖突。

盡管存在管轄權沖突，但東道國與母國對跨國銀行的監管有著共同的目的和堅實的合作基礎。因為東道國監管當局一般并不關注跨國銀行在其他國家分支機構的運營狀況，而只將監管重心側重于對本國領域內跨國銀行機構的監管。這一點上，二者是不存在沖突的，這就形成了合作的基礎。

監管信息交流的沖突

東道國與母國合作監管跨國銀行在信息方面的沖突主要是受國內法金融隱秘權的影響。金融隱秘權是指銀行擁有保守客戶金融信息之隱秘性的權利與職責。金融隱秘權是銀行生存與發展的生命線，是維系客戶與銀行之間信任關系的紐帶。各國銀行法均有銀行保密的強制性規定，有些國家還將其上升為國家經濟主權和經濟安全問題，不容突破，有些國家甚至規定，泄露客戶秘密的金融從業者須承擔刑事責任。

目前國際上通行的母國監管規則是并表監管。并表監管是指母國監管當局以母行及其國內外分支機構的合并帳表為基礎，對銀行整體的資本充足性和風險狀況進行全面綜合監管。并表監管的本質，就在于母國對跨國銀行海外機構的經營信息的匯總、評估、審查和監督，因而并表監管的有效實施，須以母國監管能夠獲取銀行海外機構的經營信息為前提。而各東道國關于金融隱秘權的法律規定，無疑是阻礙信息暢通交流的重大障礙。

信息交流的障礙主要表現在：(1)東道國銀行保密法的存在使母國監管機構無法收集和核實有關客戶的資料。(2)對在東道國境內的跨國銀行，母國監管當局不能對跨國銀行海外機構實施現場檢查。

但是，對跨國銀行監管信息的共享不論是對東道國還是對母國都是有利的。在當今的世界金融體系之內，任何一個監管體制完善、監管實力強大的母國都無法完全依靠自身力量對本國銀行在各東道國境內的分支機構進行連續、完備和深入的全面性監管。如果沒有東道國對當地外資銀行的有效監管，沒有東道國當局提供的有關分支機構在東道國從事業務活動的定期信息及特殊危機情形下的非常信息，沒有東道國給予母國跨境收集信息的許可與便利，母國監管當局難以真正掌握被監管對象整體所面臨的信用風險、市場風險和其他金融風險，不可能實施有效的并表監管。因此，必須要促進東道國和母國之間監管信息的共享。

解決東道國與母國監管合作沖突的建議

為了解決監管合作中存在的沖突，使監管合作更具有約束力，筆者認為東道國和母國應該簽訂監管合作協議，并把協議納入對跨國銀行市場準入的審批程序中。這里的準入審批既包括東道國對跨國銀行市場準入的審批，也包括母國對其跨國銀行進入海外市場的審批。

具體而言，在正式批準跨國銀行設立申請前，東道國當局應該要與母國當局簽訂監管合作協議。在監管合作協議中，東道國和母國的監管責任、監管標準、信息交流和其他監管事項均要作出明確規定。監管合作協議的效力有兩個方面：如果兩國當局未達成合作協議，來自母國的申請者就得不到在東道國開辦銀行的許可；如果兩國達成協議，但有一方或雙方未能遵守協議，他們可以禁止母國的銀行以后再次進入東道國，或在極端的情況下，關閉已經在東道國境內營業的母國銀行。另外只要東道國和母國已經為母國銀行首次進入東道國簽訂了監管合作協議，以后母國其他銀行再次進入東道國，就不必再為簽訂監管合作協議而重新談判，原則上可適用兩國監管當局最初訂立的監管合作協議，只是在不同的情況下可能要作一些修改、補充。在簽訂監管合作協議時，下列三個具體原則應該是必須遵循的：

明確劃分監管責任

東道國和母國監管跨國銀行的責任范圍應該在監管合作協議中明確予以規定。東道國和母國監管機構既不能為減輕負擔而把監管責任推給對方，也不能出于自己本國利益而承攬超越自己能力的監管責任。明確的監管責任分配可以有效地避免監管責任重合，從而減少被監管銀行的負擔和監管沖突。而且，東道國和母國將會各司其職，進而也解決了監管合作協議的執行問題。

制定最低監管標準

要使東道國和母國在簽訂監管合作協議的過程中把兩國不同的監管規則、標準統一化是不可能的。筆者認為比較現實的方法是把東道國監管跨國銀行的有關法規當做適用于監管跨國銀行分行、子行和合資銀行的最低標準。而東道國的監管規則應該盡可能地根據巴塞爾委員會有關監管國際銀行的協議作出規定或修改。母國監管機構必須同意以東道國規則作為最低標準來監管他們在東道國境內的銀行，這是簽訂監管合作協議的前提條件之一。否則，東道國可以拒絕母國銀行的設立申請。至于母國是否要對他們的銀行施加比最低標準更嚴格的條件，則取決于母國監管機構和其本國的立法。

以根據巴塞爾有關協議制定的東道國規則作為監管跨國銀行的最低標準，目的在于使東道國境內的外資銀行能平等地進行競爭；同時，也在于防止東道國為吸引外資銀行的進入而采取放松監管的政策。如果以母國規則為最低標準，那么，在東道國境內就可能適用著無數個不同的監管標準，各國規則的差異不可避免地會導致外資銀行在東道國境內的不平等。當然，以東道國規則為最低標準并不是最好的選擇，因為它未能解決東道國本國銀行和外資銀行之間歧視和非歧視的不平等，最好的選擇應該不但是東道國和母國監管跨國銀行規則的統一，而且是東道國監管內資銀行和外資銀行規則的統一，但這不是一朝一夕就能完成的。

確保監管信息的交流

監管合作協議必須規定東道國和母國之間進行正常監管信息交流的一套規則，這套規則應該包括信息交流的程序、內容和頻率。基本原則是涉及東道國境內外資銀行的信息和對該外資銀行有影響的有關銀行集團的信息必須報告給對方監管機構。

監管信息交流的最主要障礙是各國的銀行保密法和東道國禁止母國實施現場檢查。要求東道國和母國消除所有的障礙是不現實的。所以，在簽訂監管合作協議的過程中，東道國和母國應該就監管信息交流作出承諾，即，在各自法律允許的范圍內能向對方提供多少信息。并且通過向對方展示其監管法律體系、監管資源和以往在銀行監管方面取得的成就和經驗來使對方相信其有能力提供足夠多的信息，從而減少雙方監管信息交流中存在的不信任和障礙。

（作者單位：武漢工業學院工商學院）