論政府發展學前教育的責任

【摘 要】政府是發展我國學前教育事業的責任主體，各級政府理應依法承擔起本地學前教育發展的主要任務。文中結合學習貫徹國家和吉林省中長期教育改革和發展規劃綱要精神，闡述了各級政府發展學前教育，特別是推動農村學前教育發展的具體任務和措施。

【關 鍵 詞】政府；責任；學前教育

學前教育具有教育事業和社會公益事業雙重性質，是關乎國計民生的大事，各級政府理應擔當起發展學前教育事業的大任，這是國家法律賦予各級政府的責任和義務，同時國家法律亦賦予學前教育事業發展的權利，國家法律更賦予了每個適齡兒童接受學前教育的權利。

一、政府承擔發展學前教育的責任具備法律依據

國家一些關于教育的法律文件、幼兒教育行政法規和部門規章，如《中華人民共和國教育法》、《中國兒童發展綱要》、《關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010年）、《幼兒園管理條例》等，其中均有明確規定：政府應履行發展學前教育的責任。

地方法規中有相當多強調政府責任的表述。吉林省政府堅持把學前教育事業發展納入經濟社會發展規劃，先后制定下發《吉林省兒童發展規劃》、《關于幼兒教育改革與發展的實施意見》、《吉林省十一五經濟社會發展規劃》，明確各級政府要把學前教育納入地方經濟社會發展規劃，堅持“積極進取、實事求是、分區規劃、分類指導”的原則。國家教育規劃綱要和吉林省教育規劃綱要中更是反復強調和明確政府的責任，再度表明國家的重視。政府的責任，學前教育的發展具有法律支撐。

二、黨和國家領導人多次在重要講話中強調：政府應擔起發展教育的責任

胡錦濤總書記在2010年全國教育工作會議上的講話中指出：“教育是國際和民族最根本的事業，必須堅持黨對教育工作的領導，明確政府發展和管理教育的責任，落實教育優先發展的戰略地位，實現教育和經濟社會協調發展”?？倳浺蟾骷夵h委和政府著力加強和改善對教育工作的領導，提出實施方案，加強領導，明確目標，制定措施，貫徹落實好《教育規劃綱要》。國務委員劉延東在學前教育電視電話會議的講話中要求：“各級政府要把發展農村學前教育作為新農村建設的緊迫任務，納入公共服務體系”；“切實把發展學前教育擺上政府工作的重要位置”。

三、從學前教育發展存在的問題，看以往政府責任的缺位

學前教育事業發展中出現的諸多問題，反映出政府在發展學前教育中存在責任落實不力的現象，也充分說明政府在發展學前教育中具有不可替代的重要作用。為糾正這些失誤，無論是國家教育規劃綱要，還是吉林省教育規劃綱要，都特別強調政府履行職責、落實到位，保證學前教育事業健康發展。

1. 學前教育事業缺乏經費保障。吉林省學前教育沒有專項事業經費，各地幼教財政撥款占年度教育經費的比例也很低。2006年，教育部統計吉林省幼教投入占教育投入的0.43%，在全國列第30位。2009年，全省各級財政學前教育經費總收入2.97億，總支出2.99億。農村幼兒園基本依托鄉、村小學辦園，沒有明確的財政撥款和教師編制以及獨立園舍，特別是農村稅費改革后，鄉鎮政府沒有投入，幼兒園教育經費自籌，幼兒園保教質量無保障。

2. 公辦學前教育比例偏低。20世紀90年代以來，幼兒園辦園體制開始了社會化探索的過程。據統計，近幾年全國公辦園正以大約每年3%的速度減少。這意味著政府對學前教育責任的減少。2009年，全國民辦園占幼兒園總數的42%，吉林省民辦園占幼兒園總數的68.6%，明顯高于國家平均數，說明學前教育的財政保障比例偏低。公辦幼兒教育遠遠無法滿足普及學前教育的要求。

3. 政府管理機構和人員設置不健全。各級教育行政部門和城區街道學前教育管理力量明顯不足，幼教干部多為兼職人員，導致學前教育管理弱化，政府責任缺位，與學前教育事業發展及人民群眾的需求不相適應。

四、各級政府切實履行發展學前教育的主要責任

當前，加快發展學前教育的各項任務已經明確，各地政府應堅決貫徹胡錦濤總書記和溫家寶總理重要指示精神，學習貫徹國家中長期教育發展規劃綱要，落實吉林省教育發展規劃綱要精神，切實把發展學前教育擺在政府工作的重要位置。

1. 制定符合各地實際的學前事業發展規劃，合理調整學前教育結構布局。把學前教育放在優先發展地位。政府統籌學前教育事業發展，要按照社區規劃、人口結構及本區域內已有托幼機構設施等情況，合理確定托幼機構服務半徑。農村鄉鎮利用中小學校閑置校舍等資源改擴建中心幼兒園，設寄宿制，方便距離較遠家庭3歲以上幼兒入園接受正規學前教育。各種閑置教育資源優先滿足學前教育使用，因地制宜，從實際出發，為幼兒和家長提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務。

2. 建立和完善政府領導與統籌、教育部門主管、有關部門配合、社區和家長共同參與的學前教育管理機制。各級教育行政部門要設置獨立的學前教育管理機構，配備專職專業的學前教育干部，把與小學教育規律完全不同、專業性極強的學前教育從行政管理上提到顯著位置，實行專業化管理。其他政府相關部門如發改委、規劃、建設、財政、人力資源（編辦）、勞動保障、物價、衛生、民政等部門要按照國務院《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中規定的職責范圍，分工合作，主動指導和服務，促進學前教育事業的全面、協調發展。

3. 加大公共財政對學前教育的投入。各級政府要把學前教育所需經費按比例列入財政預算，并做到逐年增長，未來三年要有明顯提高，實行專款專用，不可挪用。新增教育經費要向學前教育傾斜。學前教育經費主要用于公辦學前教育機構（包括城市街道、鄉鎮學前教育機構）建設及運作、扶持貧困地區發展學前教育、貧困家庭幼兒學前教育補貼、科學研究、教育改革、師資培訓和表彰先進等。

4. 加強師資隊伍建設，依法落實幼兒教師的地位和待遇。長期以來，幼兒教師隊伍一直是制約學前教育事業發展的突出問題。有限的資源要優先用于教師隊伍建設。《綱要》分別在不同章節中明確了各級政府應承擔起加強幼兒教師隊伍建設的責任。要多種途徑加強幼兒教師隊伍建設，健全幼兒教師資格準入制度；完善學前教育師資培養、培訓體系；設立幼兒教師專業技術職稱評定序列，保障幼兒教師工資、福利待遇，增強她們的職業榮譽感和職業幸福感，穩定教師隊伍。

5. 建立科學的學前教育機構監管機制，整頓學前教育秩序。

（1）政府對學前教育機構要加強標準化、規范化、科學化管理。建立和完善學前教育機構規范化管理辦法。根據學前教育機構的設置規劃和標準，嚴格審批學前教育機構。要依法加強學前教育機構的指導和監督，規范辦學行為，保證辦學的正確方向。對國辦學前教育機構需撤并、變更的，要加強管理，防止國有資產的流失和由此而產生的幼兒失學現象。

（2）加強學前教育收費和經費管理，提高教育投資效益。學前教育機構的收費項目由吉林省人民政府確定，收費標準實行分級管理，按質論價。由當地物價部門、教育部門、財政部門根據生均教育成本、當地經濟發展水平、居民承受能力等情況確定。公辦學前教育機構收費應單獨建帳，?？顚Ｓ?，主要用于保育、教育活動開支和改善辦學條件，添置玩教具、幼兒讀物等，嚴禁用于學前教育以外的開支。要依法對民辦學前教育機構進行財務管理和監督，民辦學前教育機構根據辦學成本合理確定收費標準，報物價管理部門核定并向社會公示后執行。

建立嚴格的經費管理制度。加強審計和監督，實行教育收費公示和年度審計制度，并公布審計結果。學前教育經費要?？顚Ｓ茫魏螁挝徊坏靡匀魏谓杩诮亓簟D占、挪用和平調學前教育機構的經費，也不得向學前教育機構亂攤派、亂收費。

（3）建立學前教育督導制度，堅持督政與督學相結合。地方人民政府要制定幼兒教育工作督導評估暫行辦法，確定學前教育工作督導評估標準，把學前教育事業發展、教育質量、教育經費投入與籌措、幼兒教師待遇、民辦幼兒園等列入各級政府教育督導內容，積極開展對幼兒教育熱點難點問題的專項督導檢查。

五、重點發展農村學前教育

吉林省60%以上的人口在農村，農村學前教育事業的發展對提高基礎教育質量，提高農村人口素質，確保城鄉學前教育公平，促進城鄉與經濟社會協調發展，為廣大外出務工農民解除后顧之憂具有重要意義。

（一）發展農村學前教育的意義

重點發展農村學前教育是《綱要》對各級政府提出的發展學前教育的艱巨任務。搞好農村學前教育，才能實現真正意義上的普及學前教育，推進教育公平。

1. 農村入園率是實現基本普及學前三年教育目標的決定因素。以吉林省為例，農村現有幼兒園576所，園均規模152人，其中校辦園占農村幼兒園總數的85%；在園幼兒87595人，占全省在園兒童總數的26.9%。以此看來，全省有1/4的在園幼兒在農村。部分鄉鎮沒有鄉鎮中心園，近1/3左右的行政村沒有學前班；農村學前教育網點布局不完善，村級學前教育空白點較多。目前，農村只能基本普及學前一年教育，適齡人口入園率僅達到37.8%。鄉鎮政府沒有投入，幼兒園生存發展艱難，保教質量沒有保障。農村幼兒入園率提高與否，直接影響“基本普及學前教育”規劃目標的實現。

2. 發展農村學前教育，是教育服務于社會經濟發展的具體表現。目前，農村留守兒童的生存狀況和教育問題成為一個農村社會現象。如何發揮幼兒園教育的補償功能，讓這些孩子情感、認知、語言、社會性等方面獲得良好發展，潛能得以開發，為其接受義務教育奠定基礎，縮小城鄉差別，讓其父母安心城市建設，更好地體現教育服務于經濟發展的職能，就成為政府和教育部門的緊迫任務。另外，當今社會廣大農村家長普遍認識到教育的重要性，迫切要求子女接收到正規的學前教育。但是就目前農村學前教育的發展水平看，是難以滿足家長們需求的，所以亟需普及農村學前教育。

（二）發展農村學前教育的任務和措施

1. 大力推進農村學前教育的普及。2015年前，每個鄉（鎮）辦好一所公辦中心幼兒園或中心校帶幼兒園，完善農村鄉鎮中心園輻射村學前班的學前教育體系。農村鄉（鎮）基本普及學前一年教育；到2020年，有條件的鄉（鎮）基本普及學前三年教育，全省學前教育水平達到全國中上等水平。

2. 完善農村學前教育的辦園體制。強化各級政府職責，落實政府主導、社會參與、公民辦并舉的辦園體制和政府統籌、相關部門分工負責的工作機制。鄉（鎮）實行公辦學前教育體制，縣、鄉兩級政府把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃，合理規劃和建設公辦幼兒園，完善公辦學前教育體系。

3. 落實縣、鄉（鎮）政府的責任，搞好幼兒園規劃建設。鄉鎮政府應繼續切實負起發展農村學前教育的責任。按照“就地就近、大村獨辦、小村聯辦”的原則，充分利用中小學布局調整的富余校舍和教師資源，建立和完善縣、鄉、村三級學前教育網絡。對新建的學前教育機構要優先落實建設用地。每個鄉鎮要辦好一所公辦學前教育機構，發揮引導、示范和輻射作用，協助鄉鎮政府管理本鄉鎮的學前教育工作。鄉鎮公辦學前教育機構人員應獨立建制，享受公辦中小學教師待遇，其領導享受鄉鎮中心小學校長級別待遇。

啟動農村鄉鎮中心幼兒園標準化建設工程，通過改建、擴建和新建，加強鄉鎮中心園和村級獨立設置的幼兒園園舍建設，配備必要的輔助設施。

4. 完善農村學前教育經費保障機制。教育投入采取向農村學前教育傾斜政策。吉林省制定教辦園財政預算內生均公用經費定額標準、農村家庭經濟困難和城鎮低保家庭子女接受學前教育補助標準，地方政府落實。建立補助基本公用經費、減稅、政府購買服務等投入機制，鼓勵扶持社會力量和公民個人辦園，補充公辦學前教育不足。核準生均教育成本，制定統一的幼兒園收費標準，完善政府、社會、家庭合理分擔教育成本的機制，保證學前教育事業健康、可持續的發展。

5. 健全家庭經濟困難兒童入園資助制度。保證留守兒童優先進入幼兒園接受學前教育。烈士子女、福利機構監護的兒童、五保供養的兒童、低保家庭子女享受三年免費學前教育，所需經費在各級學前教育專項經費中列支。

6. 著力提高農村幼兒園保教質量。切實提高農村學前教育機構的辦園（所）水平和保教質量。依托各級示范性幼兒園和鄉鎮中心幼兒園，通過幼兒教育流動站等靈活多樣的服務形式，使偏遠地區的學前兒童受到良好的早期教育。

開展好城市支援農村學前教育發展工作，加大城鄉幫扶結對力度，采取多種形式，2015年前完成城市教師對口支援農村的任務，推進幼教共同體建設，促使學前教育資源優勢互補、資源共享。

7. 強化農村幼兒教師業務培訓與指導工作?！毒V要》第51條提出：以農村教師為重點，實行每5年一周期的中小學、幼兒園教師全員培訓制度。今后，農村幼兒教師培訓工作要形成制度化、專業化、經常化的局面，培訓形式要靈活多樣，培訓內容要兼顧豐富教育理論知識和實際應用。要發揮園長和骨干教師的帶動作用，在日常教學中不斷提高全體教師的教研能力和教學水平，培訓工作要務求實效。

8. 實施“農村學前教育促進工程”。從現在起，把農村學前教育事業發展納入社會主義新農村建設之中，予以高度重視。依托農村學前教育促進工程，組織實施各類項目。

實施農村鄉鎮中心幼兒園標準化建設項目；實施鄉鎮中心幼兒園教學設備裝備項目。建立“農村留守兒童托管機構”，開展關愛留守兒童的項目研究試點工作。可采取政府補助、家長出資的辦法，解決經費問題。

建議設立省級農村學前教育發展專項資金，優先支持城市郊區、農村地區的幼兒園建設，逐步使得農村幼兒能夠就近上幼兒園，緩解農村學前教育存在的“學齡前兒童多、園舍設施簡陋及師資短缺”的矛盾。

總之，隨著《綱要》的頒布實施，學前教育必將有新的發展，城鄉差別縮小，普及率大大提升，教育質量明顯提高，將有更多的農村幼兒享受到普惠性的學前教育。