鄉鎮政府職能轉變存在的問題及原因分析

摘 要：加快鄉鎮政府職能轉變不但是農村改革發展的客觀需要，而且是提高黨在農村執政能力的內在要求。但是在當前形勢下，鄉鎮政府職能存在著職能確定的法制體系不健全、機構改革政府職能轉變不徹底、地方政府財政收入體制不合理、鄉鎮政府部門一些工作人員素質低、服務差，缺乏“公仆”意識，一些干部沒有真正把群眾放在心上等問題。這些問題的存在，已經與提高黨在農村執政能力的內在要求相違背。

關鍵詞：鄉鎮政府；職能轉變；問題及原因

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）09-0168-02

鄉鎮政府是我國農村最基層的政權組織，是黨和政府聯系廣大農民群眾的橋梁和紐帶，其職能作用發揮好壞，直接影響農村社會的穩定和發展。自20世紀80年代初我國恢復鄉鎮建制以來，鄉鎮政府職能轉變一直是政界和學界關注的問題。在歷次鄉鎮政府改革的制度設計中，轉變職能都被擺在重要和突出的位置，并作為改革的一項重要內容和基本任務。在新農村建設視角下，鄉鎮政府職能如何科學定位、鄉鎮政府工作如何開展等問題的解決直接關系到鄉鎮功能的發揮，關系到社會主義新農村建設大局。

一、加快鄉鎮政府職能轉變勢在必行

首先，從鄉鎮黨委政府自身的地位和作用看，它具備特殊的功能。我國農村地域遼闊、人口眾多，鄉鎮黨委政府具有承上啟下的特殊地位和作用。它既是黨的路線方針政策的貫徹執行者，又是本區域現代化建設的組織者、指揮者。鄉鎮黨委政府在貫徹執行黨的路線方針政策的過程中，不僅要正確理解其精神實質，而且還要結合本地實際制定出可操作性的方案和措施，并在實踐過程中進行機制、方式、載體等方面的創新，同時還要注重對人民群眾實踐經驗的總結，形成百花齊放、萬紫千紅的格局。正因為如此，保留鄉鎮黨委政府并促進其功能轉型也就成為了一種制度安排。

其次，從全國改革發展的歷史進程看，需要鄉鎮黨委政府加快職能轉型。經過30多年的改革開放，我國已經進入工業化、城市化加快推進的時期，初步具備了工業反哺農業、城市支持農村的基礎和實力。這不僅為鄉鎮黨委政府加快職能轉型創造了條件，而且對其職能轉型提出了更高更新的要求。農村改革發展出現的新變化客觀上要求鄉鎮黨委政府加快職能轉型。一方面，在公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟不斷發展的背景下，農民思想活動的獨立性、選擇性、多樣性、差異性明顯增強，農村社會結構、社會組織形式、社會利益格局發生了深刻的變革，這些都需要鄉鎮黨委政府加快職能轉型；另一方面，農村經濟體制尚不完善，城鄉差距總體上仍在擴大，農村民主法制建設、基層組織建設、社會管理任務繁重，農民對關系自己切身利益事務的決策和監督意識有了明顯增強，這些也需要鄉鎮黨委政府加快職能轉型。

第三，從鄉鎮黨委政府現有的職能看，必須加快轉型才能真正擔負起推動農村改革發展的歷史重任。當下鄉鎮黨委政府的職能與農村改革發展的新要求相距較遠。一方面，由于鄉鎮黨委政府職能處于計劃經濟體制下的行政管理職能尚未脫胎換骨、新的服務職能尚未確定的過渡期，從而影響了其功能的發揮，這既是鄉鎮干部在新形勢下感到不知所措的主要原因，也是各地撤并鄉鎮的重要起因；另一方面，由于職能定位不準，導致權責不對等，即鄉鎮黨委政府能夠掌握和利用的資源十分有限，而擔負的責任卻越來越大，這既是鄉鎮的領導工作力不從心和心理壓力增大的主要原因，也是鄉鎮黨委政府在農民群眾中威信下降的重要起因。

二、鄉鎮職能轉變存在的問題

（一）鄉鎮政府職能轉變仍未到位

鄉鎮政府應有的社會管理和公共服務職能依然偏弱，而發展經濟的職能依然偏強。農民群眾迫切希望鄉鎮政府做的事情，諸如政策引導、信息提供、技術培訓、公益事業建設和社會化服務體系建設等，仍表現出不足；與此同時，大多數鄉鎮政府仍花大力氣搞產業結構的調整、招商引資、跑項目等本不屬于自己職能范圍的事情。在現實中，我們看到，招商引資依然是鄉鎮政府工作的“重中之重”，仍作為加快發展、培植財源、增強實力的重要舉措來抓，尤其是財政較困難的鄉鎮，招商引資的要求尤為迫切。因此、不少鄉鎮都安排一半或至少1/3的干部出去招商引資。

在村民自治事務上，鄉鎮政府也是加以干涉。在實際工作中，有的鄉鎮政府常常把村民委員會作為自己的直接下屬組織隨意安排行政任務，干涉村民自治范圍內的事務，影響村民民主選舉。一些地方鄉鎮政府甚至為了方便工作開展，直接指定村級領導人，對村民選舉出的領導人不予承認，或不予交權，企圖把村級民主決策、民主管理的權力收歸鄉鎮政府。

（二）農村公共產品仍供給不足

農村義務教育發展滯后。據國務院發展研究中心調查，農村義務教育的投資比例中，中央政府只負擔2%、省和地區負擔11%、縣和縣級市負擔9.8%、鄉鎮則負擔了78.2%，縣鄉財政合計負擔87%。稅費改革后，鄉鎮義務教育的經費來源更加緊張，投人不足的問題更加嚴重。義務教育投人不足導致中小學校舍破舊，教學設施簡陋，教師工資拖欠情況嚴重，教學質量低下，農村后備人才缺乏。農村的公共衛生發展滯后。農村公共衛生設施、醫務人員、衛生防疫等相當缺乏，且多年來發展緩慢，有些地方甚至有所后退，新型合作醫療存在受益面窄、補償水平低、群眾結報手續復雜等缺陷。農村公共文化事業發展滯后。農村文化生活單調，鄉鎮政府組織或資助的公共性文化活動很少，缺少健康的文化、娛樂陣地，農民除了收看電視節目外，就是玩麻將、打撲克，以至于鄉村賭博盛行。農村社會保障體系不完善。農村社會保障多數還停留在軍烈屬優撫和五保戶供養等層面上，完善的社會保障體系尚未建立，而一旦上級轉移支付不到位，那么以村級經濟為依托、鄉鎮給予補助的農村社會保障體系隨時都會處在“無藥治病”、“無米養人”的窘境中。

（三）鄉鎮財政仍運作困難

對于鄉鎮債務，各地均采取了諸多具體措施，雖然“化”掉了一部分債務，但還有大部分的債務無法化解，同時很多債權已經成了無法收回的死賬。盡管國家、省、市都制定了一系列化解債務的措施，如發展地方經濟、清收債權、增加稅收等等，但操作起來難度非常大。而隨著近年來各項新工作任務的下達，鄉鎮的負債還有增加的趨勢。如許多鄉鎮為發展地方經濟需要修路，這里且不說跑修路項目的開支，單就撥下來的修路經費來說，上級只撥油面經費，路基上土、占地賠償、林木賠償都是鄉鎮的事。

三、鄉鎮政府職能存在問題的原因分析

（一）職能確定的法制體系不健全

造成這一問題的原因，除了鄉鎮政府職責自身調節以外，主要是關于基層政權鄉鎮政府的法制建設嚴重滯后，現有鄉鎮職能是1982年《憲法》規定的。這期間歷經了改革開放三十年的時間，加之幾次中央政府機構改革，特別是黨的十六大、十七大提出統籌城鄉發展以后，雖然鄉鎮政府機構進行合并改革和職能轉換，但從依法治國理念上的法制國家角度講，都需要國家法律的補充完善。目前全國還沒有一部統一的《鄉鎮人民政府組織法》，由于法規不具體，致使鄉鎮政府的行政職能履行缺乏明確的法律規范，也不利于上級組織對其履職情況進行監督和制約。當前，鄉鎮人民代表大會作為農村基層的權力機關，還不能獨立發揮一級權力機關的作用，“一年一會聽報告、五年換屆投投票”已是鄉鎮人大常委會主席團作用的寫照，由于各種因素的影響，其職能的發揮及農村基層的民主建設還有較多問題。在抓好經濟建設的同時，如果不注意抓好農村基層政權的民主法制建設，那就難以使廣大農村走上民主與法制的軌道。

（二）機構改革政府職能轉變不徹底

條塊分離，各自為政是導致鄉鎮權力“空殼化”的根源。分析其原因，主要是機構改革簡政放權不徹底，機構改革只減了鄉政，沒減市政、縣政，對鄉鎮政府，上級政府的權力沒有下放到位。鄉鎮做為基層政府，是中央政府職能在基層的體現，中央好政策最終還是靠鄉鎮落實，放權不到位是主要原因。二是部門利益做祟，行業不正之風還不同程度的存在。

（三）地方政府財政收入體制不合理

壓力型的地方政府管理體制是鄉鎮債務形成的體制根源。這種現象主要產生于地方政府財力分配失衡，鄉鎮可用財力減少，入不敷出。一是過去脫離實際地搞了一些“普九”、農村公路等基礎設施建設或“政績工程”，鄉鎮政府由此背上沉重的工程欠款。二是上級的一些脫離實際的升級達標活動屢禁不止，鄉鎮又必須去做而舉債。三是鄉鎮企業改制，留下了大量企業貸款或工人的集資款負債。四是1998年進行的“三金”清理整頓，各鄉鎮關閉了舉辦的農村合作基金會，原存入這些合作基金會的各種存款形成債務，由所在鄉鎮全部負債清償，造成了鄉鎮政府債務成倍增長。五是由于資金緊缺，為了維持敬老院、學校正常運轉，都采取了借款維持運轉和進行各項建設，留下了一筆龐大的亟待償還的債務。這種情況制約了城鄉統籌發展和基層政府的活力煥發，使鄉鎮政府運轉難、保穩定難，政府在群眾中的可信度越來越低。農村稅費改革后，雖然費改稅，取消了“三提五統”，但鄉鎮政府承擔的各項任務和公共服務未減反增，許多本來應該由上級政府支出的公共產品和服務購買都層層下派到鄉鎮，而鄉鎮一級政府又是最被動型的政府，有時不得不負債保穩定、保發展、保民生。這種現象很多，如農村衛生清理、植樹綠化、征兵及民兵訓練費等等，作為鄉鎮一級的地方政府，在沒有或很少有轉移支付的情況下，完成了任務，卻增加了財政負擔。

（四）人員素質低、服務差

直到目前，還有部分鄉鎮政府機構人員多，服務能力差。分析原因，一是鄉鎮政府歷次改革后都沒有跳出改革—膨脹—再改革—再膨脹的怪圈。因為鄉鎮政府的改革也確實應是漸進過程。二是鄉鎮政府改革的政策研究和配套改革不夠，問題反映在鄉鎮，根源還是在上邊。上級政府要求部門各個對口，鄉鎮政府的人員怎能減少？而且鄉鎮政府的管理幅度和整個國家行政管理層級也是問題。通盤研究國家行政資源配置就會更好地解決鄉鎮政府統籌城鄉發展的地位作用問題。三是自上而下的干部任命。之所以服務政府和政府服務意識差，主要原因是各級干部任命上級說了算，對干部的“激勵”來自“上頭”，而不是基層的普通民眾。因而，干部缺乏“公仆”意識，一些干部沒有真正把群眾放在心上。

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（責任編輯：趙媛）