政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的旅游需求日益旺盛，旅游成為人們生活的重要組成部分。作為旅游重要的組成部分的公共服務(wù)，也在政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略的影響下得到發(fā)展、深化和完善。然而隨著旅游公共服務(wù)需求多樣性的發(fā)展，政府原有的組織結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)這種發(fā)展的需要。因此，如何通過(guò)設(shè)計(jì)新的政府組織結(jié)構(gòu)，以進(jìn)行體制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，建立一種有效的旅游公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)引起了大家的思考。

關(guān)鍵詞：旅游公共服務(wù)；組織設(shè)計(jì)變量；政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2012）09-0166-02

一、旅游公共服務(wù)與政府的職能轉(zhuǎn)變

旅游公共服務(wù)作為一種重要的公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代旅游業(yè)活動(dòng)中必不可少的要素，并且隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游公共服務(wù)的建設(shè)越來(lái)越受到重視。而政府作為旅游公共服務(wù)的主要提供者，在其建設(shè)中有著舉足輕重的作用。在旅游公共服務(wù)發(fā)展的形勢(shì)下，旅游公共服務(wù)的提供和建設(shè)由政府單一的生產(chǎn)模式向多元主體競(jìng)爭(zhēng)合作的多元生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，政府的職能也由主導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府在這一系列變量的影響之下，要實(shí)現(xiàn)這些完美的轉(zhuǎn)變，政府的組織結(jié)構(gòu)必須需要一個(gè)全新的設(shè)計(jì)，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，便于更好地推動(dòng)旅游公共服務(wù)的建設(shè)。在新型結(jié)構(gòu)政府的宏觀調(diào)控管理之下，強(qiáng)化旅游公共服務(wù)，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。

二、旅游公共服務(wù)及組織設(shè)計(jì)變量分析

公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，是把組織的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)利和利益進(jìn)行有效組合和協(xié)調(diào)的過(guò)程，其目的在于形成合理的公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，為公共服務(wù)組織的生存與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)一般包括職能設(shè)計(jì)、部門(mén)設(shè)計(jì)、管理層次與管理幅度設(shè)計(jì)、職權(quán)設(shè)計(jì)、管理規(guī)范設(shè)計(jì)等基本內(nèi)容。

公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的主要維度。一般認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)是水平分化與垂直分化。水平分化也稱(chēng)分部化，就是按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織進(jìn)行橫向分割，形成各個(gè)部門(mén)和單位，具體可以按照功能、程序或設(shè)備、人或物質(zhì)，以及地區(qū)進(jìn)行分部化。垂直分化也稱(chēng)為層級(jí)化，就是按照組織的垂直化一般形成高層管理職位、中層管理職位、低層管理職位和基層員工單位四個(gè)組群或階層。

通過(guò)水平分化和垂直分化形成了組織結(jié)構(gòu)的橫向和縱向聯(lián)系。然而隨著公共服務(wù)組織面臨問(wèn)題的復(fù)雜化，其組織結(jié)構(gòu)也日趨復(fù)雜。僅依靠傳統(tǒng)的二維分析架構(gòu)，公共服務(wù)組織難以適應(yīng)復(fù)雜多變的公共服務(wù)需求的要求，因此在傳統(tǒng)的二維結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上增加了一個(gè)管理深度的維度，構(gòu)成組織結(jié)構(gòu)的三維分析模型。

因此，公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)除了縱軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與橫軸設(shè)計(jì)以外，還應(yīng)具有第三軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，及空間軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。空間軸指公共服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)在地理位置上所分布的數(shù)量，以及它們所形成的跨組織邊界的組織結(jié)構(gòu)。

三、基于旅游公共服務(wù)建設(shè)中組織設(shè)計(jì)變量分析的政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）政府組織的縱軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

組織的縱軸即管理幅度，管理幅度則是各上級(jí)管理者有效管理下級(jí)人數(shù)或一個(gè)組織的有效的管理單位、部門(mén)的數(shù)目，它反映的是同級(jí)組織之間、各級(jí)組織之間的分工協(xié)作關(guān)系。

1.組織權(quán)力結(jié)構(gòu)分權(quán)化。在信息化時(shí)代，政府組織的環(huán)境和任務(wù)是經(jīng)常變化的，這就決定了有效的信息在分程序化管理中的主動(dòng)地位，因此知識(shí)和信息發(fā)展成為政府組織權(quán)威的基礎(chǔ)。而知識(shí)和信息的分散性決定了政府組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)上必須實(shí)行分權(quán)和權(quán)力下放，讓下屬或下級(jí)擁有更大的管理自主權(quán)。這時(shí)政府旅游公共服務(wù)管理部門(mén)就要逐步從經(jīng)營(yíng)性職位中脫離出來(lái)，工作重點(diǎn)放在宏觀管理和調(diào)控上，整體上制定旅游公共服務(wù)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃和管理體制，把一些經(jīng)營(yíng)業(yè)的業(yè)務(wù)下放到各個(gè)地區(qū)的旅游管理部門(mén)、非營(yíng)利組織和旅游企業(yè)。

2.組織結(jié)構(gòu)扁平化。隨著旅游公共服務(wù)的發(fā)展，信息化、現(xiàn)代化和知識(shí)化在旅游公共服務(wù)中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位，然而傳統(tǒng)的以官僚制為特征的直線制組織結(jié)構(gòu)由于其自身無(wú)法克服的局限性，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在旅游公共服務(wù)發(fā)展的需要。因此，一種全新的、柔性化的組織結(jié)構(gòu)，即扁平化成為了新形勢(shì)下組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的必然選擇。扁平化的組織結(jié)構(gòu)就是以計(jì)算機(jī)、通訊和信息技術(shù)尤其是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為主要物質(zhì)基礎(chǔ)，其核心是減少管理結(jié)構(gòu)中的中間層次，修正直線組織結(jié)構(gòu)中的多層級(jí)金字塔模式。政府組織在進(jìn)行結(jié)構(gòu)的扁平化設(shè)計(jì)必須遵循自主化原則、彈性組織原則和開(kāi)放性原則。

（二）政府組織橫軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

1.政府政治職能的設(shè)計(jì)——民主法治化。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，政府是人民的政府，因而政府必須以人民而非顧客作為服務(wù)對(duì)象，以尊重公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾利益為根本目標(biāo)。因此，政府在旅游公共服務(wù)建設(shè)中應(yīng)堅(jiān)持以人為本的原則，不是要對(duì)旅游企業(yè)、旅游社會(huì)團(tuán)體和旅游者的要求作出回應(yīng)，而是應(yīng)該全面了解公民（旅游者、潛在旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者）在旅游過(guò)程中對(duì)公共服務(wù)的需求及旅游經(jīng)營(yíng)管理中的利益要求，各級(jí)政府部門(mén)都要圍繞“服務(wù)于民”來(lái)開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)政府從“官本位”到“民本位”的轉(zhuǎn)變。

2.政府部門(mén)人事制度設(shè)計(jì)——彈性化。人事制度設(shè)計(jì)是公共服務(wù)組織橫軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，它與政府職能的設(shè)計(jì)相適應(yīng)。由于政府在旅游公共服務(wù)中職能的轉(zhuǎn)變以及部分業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)讓與外包，造成了政府規(guī)模的減少，此時(shí)政府雇員人數(shù)也應(yīng)以事設(shè)職的原則做出相應(yīng)的調(diào)整，減少冗員的存在，把人數(shù)維持在常用的數(shù)量即可。同時(shí)傳統(tǒng)僵化的人事管理已經(jīng)不能適應(yīng)需要，應(yīng)設(shè)計(jì)新的彈性的人事制度，以增加靈活性和注重績(jī)效管理。政府部門(mén)在維持常任雇員以滿足最低限度雇員需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府部門(mén)的任務(wù)而雇傭臨時(shí)性、兼職或季節(jié)性的工人來(lái)滿足組織工作量的需求。

傳統(tǒng)人事管理與彈性人事管理相比關(guān)系

（三）政府組織的空間軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)——跨界性協(xié)同運(yùn)作結(jié)構(gòu)

政府空間軸結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)通過(guò)合作規(guī)則和合作機(jī)制的建立，形成一種以伙伴關(guān)系為基本工具，以跨界性協(xié)同運(yùn)作為基本特征的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)有效地解決了組織橫軸設(shè)計(jì)中所產(chǎn)生的組織間協(xié)同與整合問(wèn)題，通過(guò)提供整合性公共服務(wù)，有效地滿足了交叉性旅游公共服務(wù)的需求。

跨界性協(xié)同運(yùn)作就是跨越組織或機(jī)構(gòu)邊界進(jìn)行協(xié)同服務(wù)供給的思想與行動(dòng)的總稱(chēng)，公共服務(wù)組織的空間軸跨界性協(xié)同運(yùn)作的基本目標(biāo)就是提供一種整合性公共服務(wù)。

從伙伴關(guān)系中伙伴之間的相互搭配來(lái)看，借鑒西方國(guó)家公共服務(wù)組織空間軸的結(jié)構(gòu)變革的經(jīng)驗(yàn)，可知中國(guó)旅游公共服務(wù)的政府組織的伙伴關(guān)系主要有兩種類(lèi)型：（1）政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系。這種制度安排主要是為了彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈，以更好地滿足公共服務(wù)需求，建立一種旅游公共服務(wù)的跨界性組織結(jié)構(gòu)與替代性反應(yīng)機(jī)制。（2）政府與私人部門(mén)的伙伴關(guān)系。它主要是通過(guò)公私合作的制度安排，以充分發(fā)揮公私部門(mén)各自稟賦優(yōu)勢(shì)的一種跨組織結(jié)構(gòu)模式。

在公共服務(wù)合作供給的過(guò)程中，合作各方因素互補(bǔ)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，各取所需，協(xié)同管理，使得合作項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)降低，各方用于防范風(fēng)險(xiǎn)的成本減少，最終使公共服務(wù)供給變得更加經(jīng)濟(jì)。

結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)旅游公共服務(wù)建設(shè)中的具體實(shí)踐，不斷深化行政體制改革，摸索出一條適合中國(guó)國(guó)情的道路。相信在中國(guó)政府的積極引導(dǎo)下，中國(guó)旅游公共服務(wù)能有重大的突破和發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：陳麗敏）