論民間環(huán)保組織的環(huán)保權(quán)

摘 要：在對民間環(huán)保組織的權(quán)利研究過程中，首次提出了環(huán)保權(quán)的概念，認為這是一項民間環(huán)保組織應(yīng)有的權(quán)利，并對其概念、特點、類型、與其他權(quán)利的關(guān)系等方面作了相關(guān)的論述與分析，使得該權(quán)利在理論上有了初步的界定，為今后進一步構(gòu)建民間環(huán)保組織的環(huán)保權(quán)的實體內(nèi)容奠定了理論上的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：民間環(huán)保組織；環(huán)保權(quán)；權(quán)利

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）09-0117-03

一、研究的緣起

在社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，我們深刻認識到經(jīng)濟發(fā)展不僅要講速度，更要講質(zhì)量和效益；科學(xué)發(fā)展不僅要講經(jīng)濟發(fā)展，還要講政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境保護是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實踐科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。與此同時，政府要順應(yīng)構(gòu)建“小政府、大社會”的新要求，加快轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)一部分權(quán)力的社會化，發(fā)揚社會民主。在環(huán)境保護問題上政府和市場雙重失靈的情況下，如何使公眾最大限度地參與環(huán)境保護，已成為亟待解決的問題。

作為公眾集合體的民間環(huán)保組織把單個弱小的公民力量集合起來，以理性而有秩序的方式參與環(huán)境保護，以其強大的群眾基礎(chǔ)和社會輿論直接影響政府角色的轉(zhuǎn)變、環(huán)境公共物品的提供、公民環(huán)境權(quán)利的維護，可以說，民間環(huán)保組織已經(jīng)成為公眾參與機制中頗富研究和推廣價值的一種方式。他們深入基層、貼近群眾，最了解群體（特別是環(huán)境弱勢群體）的社會需求；他們熱心環(huán)境公益、主動參與環(huán)境事務(wù)，具備了較強的環(huán)保能力，這說明民間環(huán)保組織具有政府和市場以外的優(yōu)勢，是政府和市場之外的第三股環(huán)保力量。近年來，我國民間環(huán)保組織發(fā)展迅速并日漸成熟，特別是對環(huán)保方面的權(quán)利意識也不斷增強。但是，我國民間組織90%沒有“合法身份”[1]，隨時面臨被取締的危險，民間環(huán)保組織在環(huán)境事務(wù)中往往心有余而力不足，其環(huán)境保護作用的發(fā)揮受到諸多限制。

二、民間環(huán)保組織的界定

（一）民間組織的基本內(nèi)涵

在多元化的社會里，民間組織越來越多地進入人們的視野。它們已成為扶貧幫困、社區(qū)服務(wù)、權(quán)利維護的一支重要力量，引導(dǎo)矛盾及時合理解決，協(xié)調(diào)社會機體良性運作。在國內(nèi)外文獻中，我們經(jīng)常看到與民間組織類似的稱謂，其中以“第三部門”（Third Sector）、“非營利組織”（NPO，即Non-profit Organization）、“非政府組織”（NGO，即Non-Governmental Organization）居多，但NGO、NPO和民間組織的內(nèi)涵互相交叉，具有同一性質(zhì)，在社會功能上也是共同的，均是介于國家、市場和公民之間的社會組織。這些不同稱謂的產(chǎn)生主要與學(xué)者的生活背景、觀察角度有關(guān)。第三部門是相對于政府和企業(yè)而言的，它是彌補市場和政府失靈的第三種力量；非營利組織則是相對于企業(yè)而言的，它是不以營利為目的的組織；非政府組織又是相對于政府而言的，它不是政府的組成部門。

那么，從廣義上理解的不同種類的民間組織都具有怎樣的一致性呢，也即如何具體定義民間組織呢？美國約翰·霍普金斯大學(xué)非營利組織研究中心主任萊斯特·薩拉蒙以五個特征來定義非政府組織，即“組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性”[2]。這些特征把握了民間組織蘊涵的本質(zhì)屬性，并且已為發(fā)達國家所公認，因而以特征界定法來定義民間組織是科學(xué)合理的。其中組織性意味著民間組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、目標(biāo)結(jié)構(gòu)和活動的相對持續(xù)性；私有性意味著它不屬于政府組成部門，也不受制于政府；非營利性意味著組織的利潤須再服務(wù)于組織的基本使命，而不能搞內(nèi)部分紅；自治性意味著各個組織按照內(nèi)部管理程序獨立處理事務(wù)；自愿性意味著參與這些組織的活動均是志愿行為。

（二）民間環(huán)保組織的基本內(nèi)涵

民間環(huán)保組織（Environmental NGOs，ENGOs）是民間組織的下位概念，是民間組織在環(huán)保領(lǐng)域的一個體現(xiàn)。民間環(huán)保組織除了具有民間組織的一些共有特征外還具有其自身的個性，所以學(xué)界對其有不同的認識與界定。通說認為，是不以營利為目的，以環(huán)境保護為目標(biāo)，為社會提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織。簡言之，民間環(huán)保組織是以環(huán)境保護為宗旨的民間組織。

由于我國環(huán)境問題的加劇以及從上到下對環(huán)境問題的關(guān)注，民間環(huán)保組織在近些年得到了快速發(fā)展，民間環(huán)保組織熱心環(huán)境公益，愿為環(huán)境保護付出的情懷迎合了社會和諧發(fā)展的內(nèi)在要求。環(huán)境沒有國界，任何局部環(huán)境的破壞都會使全球整個生態(tài)系統(tǒng)受到損害，在環(huán)境問題上只有全球合作才有出路。因此，民間環(huán)保組織之間，不論是國內(nèi)的還是國外的，客觀上具有很強的依賴性，這種依賴性使民間環(huán)保組織之間合作交流的愿望很強烈。實質(zhì)上，民間環(huán)保組織所有的個性特征都是由其環(huán)境保護的價值取向所決定的。在基本特征上，民間環(huán)保組織具有組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性。從成立方式來看，環(huán)保NGO可分為四種類型：一是在民政部門合法登記注冊；二是在工商部門注冊為公司或者非營利機構(gòu)；三是經(jīng)內(nèi)部機構(gòu)批準(zhǔn)或者備案且不具有法人資格的環(huán)保NGO；四是沒有登記或備案的環(huán)保NGO（其中三、四種類型學(xué)者通常形象地把它們稱為“草根組織”）。

三、民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的概念與特點

第一，權(quán)利主體的唯一性。民間環(huán)保組織是該權(quán)利的唯一主體。國家、公眾和企業(yè)等都不享有這一特殊權(quán)利。這是因為只有民間環(huán)保組織同時具備了這一權(quán)利的兩個要求：一是其具有為環(huán)境公益而自覺保護環(huán)境的行為和熱情，二是其自身具有較強的環(huán)保能力。對于國家來說，其受人民委托管理環(huán)境事務(wù)，擁有保護環(huán)境的權(quán)力和很強的環(huán)保能力，它應(yīng)當(dāng)確保公民有良好的生存環(huán)境，確保社會可持續(xù)發(fā)展；但有時由于考慮問題不全面、不科學(xué)或者為了短期經(jīng)濟目標(biāo)懈怠環(huán)境保護的職能，做出損害環(huán)境的行為，侵害人民的環(huán)境權(quán)益。因而國家對環(huán)境保護更多體現(xiàn)為一種義務(wù)，即政府環(huán)境責(zé)任。而對于企業(yè)來說，贏利是其經(jīng)營運作的不竭動力，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中受環(huán)境和資源的制約，迫使其考慮環(huán)境成本，盲目地犧牲環(huán)境資源。因而企業(yè)對環(huán)境保護也體現(xiàn)為一種義務(wù)，即企業(yè)環(huán)境責(zé)任。對于一般公眾來說，他們也有權(quán)參與保護環(huán)境（即公眾環(huán)保權(quán)），但由于環(huán)境保護意識不高，個人環(huán)保力量有限，特別是在環(huán)境問題上的“搭便車”心態(tài)，無法自覺自愿承擔(dān)起保護環(huán)境公益的重任。

第二，權(quán)利客體的廣泛性。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的客體是可以為人類控制和支配的各種環(huán)境要素和自然資源，通常稱環(huán)境資源。按照環(huán)境要素形成的原因分為自然環(huán)境和社會環(huán)境，前者指環(huán)繞于人類周圍并對人類的生存和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種天然形成的物質(zhì)和能量的總和，后者指人為創(chuàng)造的而又作用于人類本身的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的總和[3]。自然資源是指自然界形成的可供人類利用的一切物質(zhì)和能量的總稱，按其形成條件、組合情況、分布規(guī)律等地理特征，可以分為礦產(chǎn)資源（地殼）、氣候資源（大氣圈）、水資源（水圈）、土地資源（地表）、生物資源（生物圈）五大類[4]。

第三，權(quán)利內(nèi)容的集合性、特殊性和發(fā)展性。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)在構(gòu)成上體現(xiàn)為一種集合性權(quán)利，涵蓋了多種具體的權(quán)利，可以說它是一個權(quán)利體系。由于民間環(huán)保組織包含于廣義的公眾概念之中，因此民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的內(nèi)容不能脫離公眾在環(huán)保方面所具有的權(quán)利。當(dāng)一個國家對公眾環(huán)境保護權(quán)利進行了深入細致的設(shè)定時，該國的民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)內(nèi)容也得到了極大的完善。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)中的多數(shù)子權(quán)利是一般公眾也享有的權(quán)利，如環(huán)保活動權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、參與環(huán)境影響評價權(quán)等。當(dāng)然，由于民間環(huán)保組織之于公眾在環(huán)保上的優(yōu)越性，決定了民間環(huán)保組織在保護環(huán)境方面可以有更廣更深入的權(quán)利，包括參與環(huán)境糾紛調(diào)解權(quán)、環(huán)境公益訴訟權(quán)等，在某一個子權(quán)利中也可能體現(xiàn)出比一般公眾深入的規(guī)定。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)內(nèi)容的發(fā)展性則體現(xiàn)在它不是固化不變的，而是有一個不斷豐富、擴展的過程。這個過程與一個國家民間環(huán)保組織發(fā)展程度、實踐經(jīng)驗，以及一般公眾享有的環(huán)境保護權(quán)利的完善程度密切相關(guān)的，從根本上來說，取決于一國的經(jīng)濟實力、民主程度和文化進步。

第四，權(quán)利代表的普遍性。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)代表的普遍性體現(xiàn)在其不僅是組織內(nèi)成員環(huán)境保護的一個集合體，而且是全體公眾環(huán)境保護的一個集合體，是將個體公眾參與環(huán)境保護相加更有效果的集合體。民間環(huán)保組織群策群力，有能力將公眾對環(huán)境的保護達到最大程度。民間環(huán)保組織內(nèi)部集中了有專業(yè)知識、技能的成員，并注重聚合媒體和組織成員外的官員、專家和公眾等力量，組織各種社會資源，同時它貼近公眾、熟悉公眾、反映公眾的利益和愿望，積極推進公眾環(huán)保向縱深發(fā)展。因此，民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)擁有廣泛的公眾基礎(chǔ)，普遍代表社會各階層、各領(lǐng)域分散的公眾個體的環(huán)境參與。

四、民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的性質(zhì)與類型

（一）民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的性質(zhì)

“人類曾達到過這樣一種境地，當(dāng)自然狀態(tài)中不利于人類生存的種種障礙，在阻力上已超過了每個個人在那種狀態(tài)中為了自存所能運用的力量。于是，那種原始狀態(tài)便不能繼續(xù)維持；并且人類如果不改變其生存方式，就會消滅……所以人類要集合起來形成一種力量的總和才能夠克服這種阻力，由一個唯一的動力把它們發(fā)動起來，并使它們共同協(xié)作……每個結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個集體。”[5]盧梭的這段話生動闡釋了公民將權(quán)利賦予給國家，從而產(chǎn)生國家權(quán)力的過程。

然而，在人類歷史上，當(dāng)國家權(quán)力處于絕對支配地位并承擔(dān)所有職能時，社會和個人的權(quán)利已被擠壓到一個非常小的空間。但權(quán)力專制導(dǎo)致國家統(tǒng)治不斷擴大，使其無法適應(yīng)社會要求的靈活性和敏捷性，構(gòu)成了嚴重的社會危機和政權(quán)危機。隨著人類社會的不斷發(fā)展，特別是資本主義國家的建立和發(fā)展，市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展，民間力量不斷得到壯大，從而權(quán)利不斷得到重視，不斷被擴大[6]。公共權(quán)力社會化，即政府向民間組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，是國家克服危機的必然性選擇和趨勢。

（二）民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的類型

民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的類型是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)劃分為一定的種類。民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)類型化是在設(shè)立民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)基礎(chǔ)上提出的更高要求，即對雜亂無章的子權(quán)利進行歸類重整，并預(yù)示了進一步完善民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的基本趨勢。可以說，合理建構(gòu)民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)類型是探究民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)的核心內(nèi)容。筆者以民間環(huán)保組織介入具體環(huán)境事務(wù)的時間、發(fā)揮的功能為依據(jù)，將此分為以下兩類：

一類是實體性環(huán)保權(quán)，意指在環(huán)境受到破壞或者資源遭到濫用之前，抑或公民環(huán)境權(quán)受到侵害之前，民間環(huán)保組織介入該環(huán)境事務(wù)所享有的權(quán)利。這些權(quán)利具有預(yù)防環(huán)境污染，制止資源濫用，及時保護公民環(huán)境權(quán)的功能。實體性環(huán)保權(quán)包括環(huán)保活動權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境影響評價參與權(quán)等。

另一類是程序性環(huán)保權(quán)，意指在環(huán)境已受破壞或者資源遭到濫用，抑或公民環(huán)境權(quán)受到侵害之后，民間環(huán)保組織介入該環(huán)境事務(wù)所享有的權(quán)利。這些權(quán)利具有救濟環(huán)境權(quán)，恢復(fù)遭受破壞的環(huán)境的功能。程序性環(huán)保權(quán)包括參與調(diào)解環(huán)境糾紛權(quán)、環(huán)境公益訴訟權(quán)等。然而，環(huán)境領(lǐng)域的問題總是不同于一般問題，環(huán)境問題發(fā)生的潛伏期長、影響面大、破壞性強，因此這類關(guān)注事后救濟的權(quán)利也開始重視預(yù)防，如環(huán)境公益訴訟權(quán)就認為環(huán)境可能受到污染或破壞的情況下，也可以向法院提起訴訟。可以預(yù)見，程序性環(huán)保權(quán)將逐步呈現(xiàn)這種發(fā)展趨勢：它不僅有事后性，還有事前性，具有時間上的連貫特征；它既講究救濟性又講究預(yù)防性，具有功能上的全面特點。

五、民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)與相關(guān)權(quán)利的關(guān)系

（一）民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)與環(huán)境權(quán)的關(guān)系

在20世紀(jì)60年代世界性環(huán)境危機和環(huán)境保護運動的背景下，環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)被提出，這是對生存權(quán)的一次升華。雖然環(huán)境權(quán)作為一種權(quán)利形式得到世界公認，但對于環(huán)境權(quán)內(nèi)容的探討從未停歇過。陳泉生教授認為，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體享有的適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利，其內(nèi)容包括生態(tài)性權(quán)利和經(jīng)濟性權(quán)利，前者權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為生命權(quán)、健康權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)、清潔空氣權(quán)等；后者具體化為環(huán)境資源權(quán)、環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境處理權(quán)等[7]。高家偉博士認為，環(huán)境權(quán)不僅包括程序環(huán)境權(quán)（即公民、法人或其他組織依法享有的參與環(huán)境決策過程，訴諸司法救濟的權(quán)利，如環(huán)境信息權(quán)），還包括實體環(huán)境權(quán)（即公民享有的與環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的權(quán)利，如防止環(huán)境危害發(fā)生的請求權(quán)、環(huán)境賠償請求權(quán)等） [8]。李摯萍教授認為，環(huán)境權(quán)應(yīng)界定為環(huán)境法律關(guān)系主體對其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)環(huán)境條件的權(quán)利，包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、合適的日照權(quán)等，不包括開發(fā)、利用環(huán)境資源的權(quán)利和其派生權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)等 [9]。

（二）民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)與公眾參與的關(guān)系

20世紀(jì)60 年代末環(huán)保浪潮高漲，引發(fā)了人們對環(huán)境問題的深層次思考，誕生了公眾參與理論。公眾參與不僅使民主理念延伸至環(huán)境事務(wù)當(dāng)中，更使可持續(xù)發(fā)展思想有了更廣泛的群眾基礎(chǔ)。公眾參與調(diào)動了人們參與保護和改善環(huán)境的積極性，提高了人們賴以生存的環(huán)境質(zhì)量，帶來了人們的健康和福利。公眾參與作為環(huán)境法的一項基本原則已經(jīng)體現(xiàn)在諸多國家法律之中，對環(huán)境法理論和實踐具有十分重要的作用。公眾參與原則在學(xué)術(shù)界有多種表達方式，如：依靠群眾保護環(huán)境原則、環(huán)境民主原則等。

就目前環(huán)境法理論研究來看，“公眾”一詞一般界定為“一個或一個以上的自然人，包括協(xié)會、社會組織與團體”。因?qū)W者對公眾參與范圍的認識不同，產(chǎn)生了兩種理解。廣義說認為“環(huán)境保護公眾參與是指公眾按照法定的程序和途徑，平等地參與環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動。”[10]狹義說則認為，“公眾參與是指在環(huán)境保護領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。”[11]筆者認為，不論以哪種范圍來理解公眾參與，民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)在廣度和深度上都要突破公眾參與的范圍。因為公眾參與是對公民個體和社會組織都有條件參與的環(huán)境保護權(quán)利的一般化規(guī)定，不具針對性，因此它的權(quán)利范圍比較狹窄。

六、結(jié)論

本文只是從概念上對民間環(huán)保組織的環(huán)保權(quán)做了一個初步定義，雖然沒有構(gòu)建起具體的環(huán)境權(quán)法律框架，但對于民間環(huán)保組織環(huán)保權(quán)這一新穎的概念的提出，對指導(dǎo)今后民間環(huán)保組織爭取相關(guān)的權(quán)利與利益具有重大的指導(dǎo)意義與理論意義。同時，從環(huán)保組織自身的角度來看，環(huán)保權(quán)的獲取不僅僅是自身權(quán)利維護的一種基本表現(xiàn)，也是環(huán)境保護工作融入公眾參與的一種權(quán)利上的體現(xiàn)，能夠從理論上指導(dǎo)環(huán)境保護的公眾參與機制的不斷完善與健全，值得相關(guān)組織與部門的深思。

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（責(zé)任編輯：趙蕾）