商品房預售資金監管淺析

摘 要：房地產市場是信息不對稱的市場，房地產開發商作為占據信息優勢的代理方，可能會以此謀求在交易中獲取最大收益而出現“道德風險”，從而使處于信息劣勢的購房人利益受損。在商品房預售資金監管不力的背景下，開發企業的誠信問題會給消費者帶來諸多風險，房地產開發商隨意挪用預售資金，導致報建報監費無法落實、工程款拖欠、工程無法驗收、購房業主無法辦證甚至“爛尾樓”等問題的出現。鑒于此，在闡述商品房預售資金監管不力將產生的嚴重后果，強調完善商品房預售資金的監督管理具有重要的現實意義的基礎上，積極探討完善商品房預售資金的監督管理的有效措施，以期保持房地產市場的穩定，提高房地產業在拉動內需中的作用。

關鍵詞：商品房；預售資金；監管

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772(2012)09-0094-02

房地產業既是現階段國民經濟的重要支柱產業，又是社會普遍關注的民生行業。自1982年我國實行住房制度改革、推行住房商品化以來，房地產行業得到了長足的發展。然而，房地產市場是信息不對稱的市場，房地產開發商作為占據信息優勢的代理方，可能會以此謀求在交易中獲取最大收益而出現“道德風險”，從而使處于信息劣勢的購房人的利益受損。在商品房預售資金監管不力的背景下，開發企業的誠信問題會給消費者帶來諸多風險。因此，為了保持房地產市場的穩定，提高房地產業在拉動內需中的作用，迫切需要建立、完善與經濟環境相適應的商品房預售資金監管制度。

一、商品房預售資金監管的模式介紹

商品房預售是指房地產開發企業將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人支付定金或房價款的行為。我國的商品房預售制度是從20世紀90年代初開始逐步建立的，這項制度對培育我國房地產市場、推動房地產業的發展起到了重要的歷史性作用。然而，商品房預售制度在實施過程中也產生了大量的道德風險和市場風險。商品房預售資金的監管則是指為維護商品房預售行為參與主體的利益，促進房地產市場健康發展，由具有社會公信力的機構作為監管主體，以公平與效率兼顧為原則，對商品房銷售資金的使用進行全程監管的行為。

國外的商品房預售資金監管模式主要是通過第三方主體來進行監管，而各國在預售管理上有明顯差異。主要有兩類：一類是澳大利亞、日本以及韓國、新加坡、馬來西亞、中國香港、東南亞國家和地區，政府一般都規定預售條件，實施預售許可管理，對預售活動的監管也較嚴格；另一類是歐美多數國家和地區，預售條件比較寬松，也不實行許可管理，買賣雙方通過律師自行協商預售合同，受合同法等法律的制約，新建商品房無論是否開工都允許銷售預售。

目前，我國已有超過40個城市實施了新建商品房預售資金監管，主要模式包括：（1）由政府機關或政府授權的事業單位進行監管，代表城市為天津；（2）由擔保公司作為資金監管的主體，代表城市為濟南；（3）由監理公司作為資金監管的主體，代表城市為重慶；（4）由商業銀行作為資金監管的主體，代表城市為南京。

二、強化商品房預售資金監管的必要性

作為典型的資本密集型產業，房地產業對金融市場具有天然的高度依賴性，由于房地產生產、經營的特點，使得房地產的發展不僅要依靠自身積累，而且要依靠社會集資。以2010年為例，我國房地產開發企業本年資金來源72 494億元，其中，國內貸款12 540億元，利用外資796億元，自籌資金26 705億元，其他資金32 454億元，在其他資金中，定金及預收款19 020億元，個人按揭貸款9 211億元。所以，在進行房地產的開發與銷售過程中，房地產商利用的自有資金只占總資金的30% 以上，而其余近70%的資金來源于金融系統的融資、外資以及消費者的預付款。因為對建設項目的資金缺少監管，使房地產開發市場上出現報建報監費無法落實、工程款拖欠、工程無法驗收、購房業主無法辦證甚至“爛尾樓”等問題。這些現象的存在嚴重損害了消費者利益、擾亂了房產市場秩序，進而影響社會大局穩定。所以，強化商品房預售資金監管是現實的需要。

1.強化商品房預售資金監管是維護消費者利益的迫切需要。房地產市場是不完全競爭市場，房地產商處于壟斷地位，導致市場失靈，資源不能實現有效配置。開發企業總是比購房者更了解資金使用情況，且購房者很難查詢到開發企業資金的使用信息。有的開發商在明明缺乏必要的開發資金，貸款又無著落的情況下，倉促上馬，致使工程無法按計劃實施，甚至半途而廢；有的開發商將資金挪作他用，甚至卷款逃跑，致使工程擱淺；有的將項目層層轉包，致使資金遭層層盤剝，實際投入不足，劣質材料充數，造成工程質量低劣；有的在反復炒作中，造成地價過高，開發手續不全，致使開發商被套牢，配套設施難以完成，項目無法竣工等等，這些現象都嚴重損害了購房者的利益。

2.強化商品房預售資金監管是維護房產市場秩序的客觀需要。房產市場是以房產作為交易對象的流通市場，也是房屋商品交換關系的總和，是房地產業進行社會再生產的基本條件，并可帶動建筑業、建材工業等諸多產業發展。房產市場通過市場機制，及時實現房產的價值和使用價值，可提高房地產業的經濟效益，促進房產資源的有效配置和房產建設資金的良性循環。房產市場能引導居民消費結構合理化，有利于改善居住條件，提高居民的居住水平。但是，由于房產信息的非對稱性，購房者所能看到的只是開發企業行動的結果，加之有些開發商不能誠信經營，社會缺乏強有力的資金監管機制，從而產生損害購房者利益的道德風險，導致房產市場秩序受到破壞，進而引起房地產市場失靈。

3.強化商品房預售資金監管是維護社會大局穩定的現實需要。商品房作為日常生活中的大件商品，往往需要老百姓傾畢生積蓄，由于“半截子工程”、“爛尾工程”、“豆腐渣工程”的出現，造成開發商不能如期按質交房，不能按約歸還貸款，消費者指責開發商不講信用，抱怨政府不作為，商品房成為社會投訴的熱點。處于弱勢的購房者在投訴無果的情況下，還采取聚眾上訪等許多過激行為，從而形成大量糾紛，嚴重影響社會穩定。近年來，各地發生的多起針對商品房預售資金監管不力引起的群體性事件充分說明，加強商品房預售資金監管是維護社會大局穩定的迫切需要。

三、強化商品房預售資金監管的措施

不論是何種機構作為資金監管機構，真正要達到對商品房預售資金有效監督，必須深化認識，形成機制，制約行為，使開發企業忠實于業主，誠信于社會。商品房預售資金的監管制度應從事前、事中、事后三方面著手建立。

（一）建立健全事前的監管機制

1.加強商品房預售行為監管。房地產行政管理部門作為政府職能部門應當結合本地實際，合理確定商品住房項目預售許可的最低規模和工程形象進度要求。未取得預售許可的商品住房項目，房地產開發企業不得進行預售，不得以認購、預訂、排號、發放VIP等方式向買受人收取或變相收取定金、預定款等性質的費用，不得參加任何展銷活動。已取得預售許可的商品住房項目，房地產開發企業要在規定的時間內一次性公開全部準售房源和每套房屋價格，并嚴格按照申報價格，明碼標價對外銷售。禁止房地產開發企業將企業自留房屋在房屋所有權初始登記前對外銷售，禁止采取返本銷售、售后包租的方式預售商品住房和進行虛假交易。

2.健全房地產信息公開機制。各級政府要加強和完善房地產市場信息系統建設，及時準確地向社會公布市場信息。房地產主管部門應及時將批準的預售信息、可售樓盤及房源信息、違法違規行為查處情況等向社會公開。要求房地產開發企業應將預售許可情況、商品住房預售方案、開發建設單位資質、代理銷售的房地產經紀機構備案情況等信息，在銷售現場清晰明示。

3.委托一家商業銀行作為預售款監管銀行。要求開發企業在申請商品房預售許可前，必須委托一家商業銀行作為預售款監管銀行。在該行設立商品房預售款專用賬號，并由開發企業、商業銀行和房產部門共同簽訂預售款監管協議。

（二）建立健全事中的監管機制

1.開發企業不得自行收存預購人交納的商品房預售款。監管機構應明確開發企業與購房者簽訂《商品房買賣合同》前，須將預售款監管銀行及專用賬戶明確告知購房者。合同簽訂后，購房者須按《商品房買賣合同》約定的付款時間，直接將預售款存入商品房預售款監管銀行專用賬戶，購房者憑銀行出具的存款憑證，向開發企業換領交款專用票據。

2.嚴格審查開發企業申請使用的預售資金。如果開發企業需要使用商品房預售款，必須向房產部門申請，根據申請使用資金的不同用途，由相關單位出具意見后，將相關證明材料報房產部門審查。作為監管機構的房產部門收到申請和證明材料后在規定時間內必須到現場嚴格核查并作出決定，符合用款條件的準予支付，對不符合規定的，書面通知開發企業并說明理由。開發企業再次申請時，監管機構應審查前一筆款項使用情況，對開發企業未按申請用途使用資金的，應責令其改正，未改正的，不得受理再次使用預售款申請。

3.加強對建設工程項目的動態監管。作為監管機構的房產部門應派出監管人員每月對工程進度進行一次檢查，并將進度記錄在案。

（三）建立健全事后的監管機制

1.加大對違法違規行為的查處力度。通過房產信息網絡公開、設立舉報投訴電話等措施，加強對房地產市場行為監管，加大對違法違規行為的查處力度。對退房率高、價格異常以及消費者投訴集中的項目，要重點核查。對存在違法違規行為的，要責令限期整改，記入房地產信用檔案，并可暫停商品住房網上簽約；對拒不整改的，要依法從嚴查處，直至取消其開發企業資質，并將有關信息通報土地、稅收、金融、工商等相關部門，限制其參加土地購置、金融信貸等活動。

2.加強房地產信用管理。積極拓展房地產信用檔案功能和覆蓋面，發揮信用檔案作用，將銷售行為、住房質量、交付使用、信息公開等內容納入房地產信用體系，信用檔案應當作為考核企業資質的依據。

3.嚴格相關人員責任追究制度。加強對違法違規企業相關責任人的責任追究。對造成重大工程質量事故的房地產開發企業法定代表人都要依法追究相應責任。監管機構的有關工作人員如出現工作不力、失職瀆職等情況，要依法追究行政責任；如出現以權謀私、玩忽職守的，要依法依規追究有關責任人的行政和法律責任。

（責任編輯：陳麗敏）