深化我國煙草專賣制度改革的理論新思維的幾點認識

摘 要：我國煙草專賣制度的建立是我國改革開放的一個產物，但是隨著我國市場環境的深刻變化和我國煙草專賣制度自身存在的缺陷，它又面臨著新一輪改革的壓力。怎么更好地推動新的改革，關鍵要從理論上厘清煙草專賣制度的科學內涵、目的、職責是什么，并以新的改革理念，設計改革方案，確定改革的主要內容。

關鍵詞：煙草；專賣制度；改革；理論

中圖分類號：F120 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）09-0075-02 自從我國建立煙草專賣制度以來，國家煙草專賣局于2003年相繼實施了工商分開、戰略重組、調整職能和理順產權的四大改革，這是一場不徹底的改革，因為它沒有觸動煙草專賣專營的壟斷根基。隨著世界衛生組織《煙草控制框架公約》生效后，在我國改革進入攻堅戰的大背景下，打破壟斷，是這個時代的必然趨勢。因此，煙草行業亟須推動新的一輪改革。

一、改變對我國煙草專賣制度的科學內涵的傳統認識

我國煙草專賣制度是針對煙草制品實行嚴格行政和法律管理的制度。有的學者把我國煙草專賣制度簡單理解為行政壟斷是片面的。我國目前煙草專賣制度是圍繞領導機制、管理機制、經營機制這樣一個模式構建出來的，實行 “統一領導、垂直管理、專賣專營”。針對這一制度，學界爭論較大。從目前爭論的焦點來看，在“統一領導、垂直管理”的領導機制、管理機制方面，基本上沒有多少爭論，現在主要在“專賣專營”上爭論比較大。“專賣專營”是目前我國煙草專賣制度的基石，“統一領導、垂直管理”是為了保證“專賣專營”正常運行。學者普遍對“專賣專營”的合理性提出質疑，進而對我國煙草專賣制度合理性也產生了懷疑。

“專賣專營”的制度設計是缺乏科學依據的。具體有以下幾點：（1）“專賣專營”是與計劃經濟體制相適應的經營模式，違背了市場經濟的基本原則，市場經濟的競爭性、效率性，公平性基本上被壓制和破壞了。實行“專賣專營”的預期效果并不十分理想。一項新制度設計是否合理，也要根據這個制度推行的效率和利益最大化標準來衡量。“專賣專營”成為我國“計劃經濟的最后一塊堡壘”[1]。由于“專賣專營”，煙草業形成了行業高度行政性壟斷經營，建立了封閉、壟斷、保護生產經營的秩序，與市場經濟條件下的競爭、統一、有序、開放的市場競爭秩序形成了鮮明對比，直接阻礙全國統一開放大市場的形成，進而限制了中國煙草產業競爭力的提升。（2）筆者認為我國煙草專賣制度傳統上強調“專賣專營”，這是錯誤的，應該正確理解為法定國家專賣管理。所謂專賣管理，就是根據煙草商品的特殊性，采取有別于普通商品的一套國家監管模式。在國家頒布的《煙草專賣法》中明確規定，國家對煙草制品生產銷售、進出口實行專賣管理，國家是唯一專賣主體，國家煙草專賣局代表中央政府履行職能，管理煙草行業內各下屬單位。《煙草專賣法》突出專賣管理、煙草專賣許可證制度，對主體的所有制資格并沒有特殊規定，但是為了有利于保證國家專賣管理，在煙草體制設計上把專賣管理與煙草國有獨資經營高度統一起來，禁止民營資本和外資進入煙草業生產和經營領域。在《煙草專賣法實施條例》中將煙草專賣解釋為國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度。一個只是市場準入限制，一個卻是國有企業全行業壟斷經營。中國煙草總公司（國家煙草專賣局） 負責對所有煙草企業進行統一管理和經營，所有有關煙草的生產經營活動，除了卷煙零售業務和部分輔料生產外，只能由煙草總公司及其下屬的各級各類行業內的公司經營，其他行業的企業、資本不能自由進入煙草行業。這種“政企合一”煙草體制弊端比較嚴重。政府既是煙草企業的所有者，行使所有權和經營權，又是企業監督管理者，煙草監管部門和地方政府行政利益左右著企業生產和經營，監管被虛化和企業化了，而企業的生產經營則行政化了，煙草企業不是一個獨立的法人經營實體，更像是“一個計劃經濟條件下的加工廠”[2]。從理論和實踐來看，把國家專賣管理理解為“專賣專營”有很大的局限性，必須要改革這種模式，建立一個在市場經濟條件下的煙草專賣新制度。

二、深刻理解我國實行煙草專賣制度的根本目的

為了更好地指導我國煙草業健康發展，需要搞清楚我國煙草專賣制度的目的是什么。筆者認為，我國煙草專賣制度的目的，不僅要嚴格控制煙草制品的生產，而且也要控制香煙的消費，在“雙控”中，逐步縮減我國煙草生產規模。這與世界衛生組織所公布的《煙草控制框架公約》精神是高度一致的。《煙草控制框架公約》第3條目標中明確指出：“本公約及其議定書的目標是提供一個由各締約方在國家、區域和全球各級實施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續大幅度下降，從而保護當代和后代免受煙草消費和接觸煙霧對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性影響。”但是，從建立煙草專賣制度以來，推動我國煙草業發展的目的主要強調其經濟貢獻和財政貢獻，而不重視“控煙”，這導致我國煙草業發展跑偏了。

我國煙草專賣制度根據煙草制品的特殊屬性的生產和經營而建立的一項制度，其目的突出強調保證國家財政稅收。自從1982年中國煙草總公司成立以來，我國國家財政具有很強的“煙草財政”的特點。 “就近些年來說，煙草業甚至是國內最大的單一稅源。政府與煙草企業形成了高度統一的利益體，政府依賴于企業發展提供財政支持，企業需要政府提供保護，讓企業在行政壟斷條件下，獲得暴利。”

在現實中，我國煙草專賣部門和煙草企業把煙草專賣當做發展煙草的保護工具，對于“控煙”往往比較消極，“控煙”往往流于形式，使我國煙草專賣制度被片面化實施，實踐效果走向了一個錯誤極端。“世界衛生組織《煙草控制框架公約》在我國2006年1月生效后的5年間，我國卷煙產量不降反增，2010年達到23 752.7億支，增長了17%。與卷煙產量上升相應的是，患煙草相關疾病的人數迅速增加。目前，我國煙民總數達3億人，男性吸煙率高達52%，遭受二手煙危害的人數達7.4億，我國距離2040年全球煙草制品使用率低于5%的目標漸行漸遠。”[3]

我國煙草業能否實現從保護性發展轉向限制性發展，關鍵要明確煙草業發展的目的，正確把握“控煙”和“發展”的平衡，搞清楚“控煙”是目的，“發展”是必不可少的手段，而不是相反。今后的煙草產業調整，要以“控煙”為導向，推進煙草產業結構和產品結構調整，促進優勢煙草企業發展壯大，促進新的危害性低的煙草制品生產，淘汰舊煙草制品。“健康應當成為產業結構調整、經濟結構轉型的重要標準。政府對于健康危害型的煙草產業，必須嚴格準入，限制發展。在未來20年，我國完全有機會平穩實現煙草業的轉型，這符合中國經濟發展方式的根本方向。”[4]

三、界定清楚我國煙草專賣制度的職責

在我國現行的煙草專賣制度下，以專賣保護專營，限制民營資本涉足于煙草業的生產和批發銷售，只允許個體、私營從事煙草的零售業務，形成了專賣與專營權高度統一的模式。在這個模式下，專賣局行使專賣行政管理權，而煙草公司享有煙草專營權，這使我國煙草專賣制度的職責具有很強的排斥民營資本的特點。

第一，依法保護合法煙草企業的正常生產經營，打擊無證企業從事假煙生產和經營，這是法治市場經濟的一個監管基本職責，這是對的。但專賣專營的監管，往往被視為對民營資本從事煙草生產經營的管制，則對煙草公司進行強化式保護。按照市場經濟的有效監管要求來講，監管主體與市場經營主體完全獨立，兩者無直接經濟利益關系和上下級領導關系。但是我國煙草專賣局與煙草公司兩塊牌子一套人馬，并且實行垂直領導，這明顯不符合市場經濟的有效監管條件，在這種環境下，監管就變成國家局（或公司）對地方局（或公司）的行政事務和業務監管，而不是行政管理權對企業經營權的監管。

為了改變目前我國煙草業比較嚴重的地方保護主義，行業之間條塊分割的局面，培育企業之間健康的市場競爭，引導企業依法依規生產和經營，做大做優名牌企業和產品，淘汰落后企業，必須真正從國家層面到地方層面把經營權下放給煙草公司，煙草專賣局專司管理權。

第二，打擊香煙走私，維護國內煙草市場。根據《煙草專賣法》及有關規定，明令禁止香煙走私。中國擁有3.5億煙民，是全世界最大的煙草消費國。西方煙草跨國公司已經不滿足于正常貿易，而是加大對中國進行香煙走私力度。“走私一直是英美煙草公司滲入中國市場的核心戰略。”

四、深化我國煙草體制改革的主要思路

我國煙草專賣制度不能固步自封，而是要根據國內外形勢的變化，加大自身的改革。我國煙草專賣制度改革不是拋棄煙草專賣制度，而是進行自我完善和發展，充分發揮其優勢。

一是放松市場準入的限制，取消煙草專賣專營，允許民營資本進入煙草生產領域，培育不同煙草企業市場競爭，加強產權制度改革力度，打破國有獨資經營，探索建立國有控股、民營資本參股的多元化經營模式，推動煙草企業按照現代企業制度的要求進行兼并重組，在這個方面煙草業可以借鑒我國汽車產業的整合模式的成功經驗。

二是放松行政壟斷管理，轉變煙草專賣局的管理職能，加強對煙草行業的宏觀調控，保持和促進煙草生產經營的有序發展和合理布局，維護國家利益和消費者利益，合理運用行政和法律手段加強對煙草行業的監管，負責制定我國煙草發展規劃，制定和下達每年的生產計劃指標，協調公安、海關和工商等部門依法打擊煙草走私和非法煙草生產經營。“國家減少在專賣制度下的計劃體制、投資體制、財稅體制等方面的直接管制，慢慢淡化行政壟斷經營色彩。”[4]

三是弱化對煙草財政的依賴，加強對煙草行業的控制，認真履行“控煙公約”規定，以“控煙”為導向，有效引導煙草業的健康發展。長期把煙草行業作為國民經濟支柱產業是不符合國家長遠利益的，因為煙草行業所創造的收入與用于支付治療公眾因吸煙造成身體疾病的費用相比，后者超過前者。

參考文獻：

[1] 王彩霞.內憂外患下的中國煙草專賣制度困境分析[J].吉林工商大學學報，2008，（7）.

[2] 周耀輝.中國煙草產業制度變革：專賣放松與產權改革并重[J].經濟管理，2010，（11）.

[3] 王君平.《煙草控制框架公約》已生效五年 控煙為何難奏效[N].人民日報，2011-06-09.

[4] 呂筱萍，楊靜.從世界煙草專賣制度演變模式看我國煙草專賣制度的改革[J].重慶工商大學學報：社會科學版，2006，（10）.

（責任編輯：趙蕾）