在推進城鎮(zhèn)化過程中必須注重解決三農(nóng)問題

積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，是擴大中國內(nèi)需的主要途徑，是促進中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的主要動力，對全面建設(shè)小康社會和加快社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。新世紀(jì)以來，中國城鎮(zhèn)化水平快速提高。城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%提高到2011年的51.27%，11年間提高了15.05個百分點，年均提高1.37個百分點。這11年間，中國城鎮(zhèn)常住人口從2000年的45906萬人增加到2011年的69079萬人，增加了50.48%。城鎮(zhèn)化的快速推進，為農(nóng)村人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移提供了就業(yè)、居住等方面的必要條件，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展具有重要的帶動作用。

但要看到，并不是城鎮(zhèn)化水平高了，經(jīng)濟就會得到發(fā)展，社會就會保持穩(wěn)定和諧。好走的路先走了，未來要走或不得不走的路異常艱難。只有解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，走出一條符合國情的城鎮(zhèn)化道路，中國經(jīng)濟社會才能沿著健康正確的方向前進。只要堅持在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，切實解決好三農(nóng)問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展才具有扎實的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化之重——人口城鎮(zhèn)化

中國是一個農(nóng)業(yè)人口占比很高的國家，幾乎可以這么說，解決中國發(fā)展問題的主要內(nèi)容就是解決現(xiàn)有農(nóng)民的出路問題。城鎮(zhèn)化的根本目的是讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市，并融入到城市的正常生活之中。如果僅僅看統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量，我們會感覺很欣慰。但問題是，在城市里面生活的大量農(nóng)業(yè)戶籍人口并沒有成為真正的城鎮(zhèn)人口。2010年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有34.15%，這也意味著有2.13億多城鎮(zhèn)常住人口并沒有真正成為他所在的城鎮(zhèn)的居民。城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，至少需解決四個方面的問題。

一是就業(yè)問題。這是城鎮(zhèn)化過程中的基本問題。只有經(jīng)濟充滿活力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)切實轉(zhuǎn)型升級，城鎮(zhèn)新增人口才能獲得穩(wěn)定的就業(yè)機會。黨的十六大以來，中國城鎮(zhèn)大約解決了1億勞動力的新增就業(yè)問題。但以后要持續(xù)解決如此大量人口的就業(yè)問題，面臨的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的。

二是住房問題。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，自購住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農(nóng)民工比重不足3%。2010年農(nóng)民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的四分之一。

三是社會保障問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業(yè)保險的為9.4%。以武漢市為例，一個農(nóng)民工如參加規(guī)定的城鎮(zhèn)各項社會保險，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%），合計為每月682元，每年為8184元。以目前農(nóng)民工的參保率看，缺口相當(dāng)大。

四是隨遷子女的教育問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2011年全國義務(wù)教育階段的農(nóng)民工隨遷子女為1167萬人，其中進入城鎮(zhèn)公辦學(xué)校學(xué)習(xí)的占79.2%，中央財政為此獎勵、補助資金45.9億元。今后還有大量義務(wù)教育階段的農(nóng)民工隨遷子女要進入城鎮(zhèn)就讀，還要解決他們的在遷入地就讀高中和報考大學(xué)的問題，絕非易事。

上述的四個問題，每個問題的解決難度都不小，同時相互之間又有著相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。

城鎮(zhèn)化進程中的糧食因素

在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，要高度重視糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系，否則會嚴(yán)重阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展。我們很多人可能有記憶、有經(jīng)歷，中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次“逆城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，都跟農(nóng)業(yè)支撐不足、農(nóng)村凋敝有關(guān)系。上世紀(jì)60年代初期的“三年自然災(zāi)害”，城鎮(zhèn)工廠大批關(guān)閉，很多人不得不到農(nóng)村去謀生；第二次是文化大革命中后期的上山下鄉(xiāng)運動，實際也是讓城市里的青年到農(nóng)村去謀生。

從糧食生產(chǎn)的形勢看，目前處于歷史上最好的時期，但糧食需求也進入增長最快的階段。中國人口不斷增加，每年增加六七百萬人。大量農(nóng)民工進城，生活習(xí)慣、飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，變成了商品消費者。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量糧食用于深加工。中國農(nóng)產(chǎn)品總體上還是供不應(yīng)求，糧、棉、油、糖、肉這幾大農(nóng)產(chǎn)品都需要從國際市場上進口。2011年，中國從國際市場上進口的糧食一共是5800多萬噸，相當(dāng)于1160多億斤，相對于2011年國內(nèi)的糧食總產(chǎn)量11424億斤，進口的糧食超過國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的十分之一。

中國糧食進口主要品種是大豆。大豆進口量，2011年為5264萬噸，2012年預(yù)計會超過5500萬噸。大豆產(chǎn)量與進口量預(yù)計總和為7000萬噸，大豆的自給率不足20%。與之同時，中國近年進口的食用植物油也在600萬噸以上。如果要通過增加播種面積來替代大豆和油料進口，按照中國目前大豆畝產(chǎn)254斤、8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計算，那么5500萬噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積。按照菜籽油畝產(chǎn)量85斤計算，700萬噸植物油缺口至少需要自種1.6—1.7億畝播種面積。這說明，我們需要使用6—7億畝的境外播種面積才能維持當(dāng)前的現(xiàn)狀。按照土地產(chǎn)能來計算，中國的播種面積缺口達(dá)到20%。可見，中國農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀是非常嚴(yán)峻的，我們要有危機感。在這樣的背景下，越是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，越要關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。

土地之痛

這是中國城鎮(zhèn)化進程中面臨的最突出問題之一。在中國現(xiàn)行法律體系下，城鎮(zhèn)在地域上的擴張主要是依靠政府征收農(nóng)民集體的土地來實現(xiàn)。征收的農(nóng)民集體土地，不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了投資載體，而且為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了巨額資金，但農(nóng)民為此則付出了巨大代價。人們對現(xiàn)行的農(nóng)地征收制度批評很多，中央也早就明確了改革征地制度的基本方向。黨的十六屆三中全會決定（2003年）就提出：按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理補償。以后又逐步完善，黨的十七屆三中全會決定（2008年）提出：改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。這些年來，在提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)和落實被征地農(nóng)民的社會保障等方面有明顯進步，但關(guān)于嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地、逐步縮小征地范圍的改革則尚未啟動。征地制度改革涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，改革的難度極大。

隨著征地規(guī)模的擴大和土地價格的提高，征地與地方政府財政的關(guān)系也越來越緊密，土地出讓收入已經(jīng)在地方（主要是市、縣兩級政府）財政收入中占據(jù)重要地位。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2011年，全國土地出讓金收入為33166億元，與房地產(chǎn)相關(guān)的地方稅收收入為8379億元，兩項合計占地方財政收入的31.59%。考慮到省、區(qū)政府并無直接的土地出讓收入，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高。因此，改革征地制度，對地方政府的財政收支影響極大。而過低的工業(yè)用地供地價格，一方面使被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益嚴(yán)重受損；另一方面又引發(fā)相當(dāng)部分工業(yè)企業(yè)可以不顧投資成本而無序擴張。在某種程度上可以說，這是制約中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的一大原因。

但情況正在起變化。一是政府能夠從土地上獲得的收益明顯減少。2011年土地出讓金收入總額比2009增加了19201.48億元，即增長了137.50%，但征地拆遷補償?shù)闹С鰠s增加了18449.39億元，即增長了356.13%，因此純收入僅比2009年增加了752.09億元，僅增長8.56%。二是土地利用中的利益矛盾日益突出。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2012年二季度，全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業(yè)服務(wù)業(yè)用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業(yè)用地為659元/平方米。為了今后的稅收和就業(yè)，政府在出讓工業(yè)用地時絕大多數(shù)是虧本的。而為了實現(xiàn)土地征收出讓中的資金平衡，地方政府就不得不壓低對被征地農(nóng)民的補償水平，抬高對城鎮(zhèn)住宅和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的供地價格，其結(jié)果是來自被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的壓力越來越大，社會矛盾難以化解。三是工業(yè)用地價格過低的局面迫切需要改變。中國已經(jīng)成為全球制造業(yè)的第一大國，有些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能已明顯過剩。在這樣的背景下，如再不改變對工業(yè)用地供地的低地價甚至零地價的做法，引發(fā)的問題將越來越多。

綜合上述幾方面的原因，可以說推進中國征地制度改革的條件正在逐漸成熟。政府征地行為在世界各國都有，但征地權(quán)力的使用，是被嚴(yán)格限制在滿足社會公共利益需要的范圍之內(nèi)的。世界各國的城市化都要使用農(nóng)地，政府的職責(zé)是組織社會做好土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃對土地的利用實行用途管制，沒有必要在按規(guī)劃改變土地用途的同時，非要讓農(nóng)民喪失對原有土地的所有權(quán)和使用權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒別人的有益經(jīng)驗，審時度勢、與時俱進地改革中國城鎮(zhèn)化進程中的征地制度，使它更加符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。

本文是根據(jù)陳錫文同志在2012“遠(yuǎn)見杯”全球宏觀經(jīng)濟預(yù)測秋季年會上的發(fā)言整理而成，未經(jīng)本人審閱。