審計報告中的劉志軍仕途

3月19日，國家審計署發布京滬高速鐵路建設項目2011年跟蹤審計結果，劉志軍時代高鐵標志性工程掩蓋黑洞完全曝光。

2012年的報告是審計署2009年-2011年對該項目跟蹤審計的最后一批結果。京滬高鐵查賬三年，伴隨著鐵道部部長的落馬，問題一年比一年暴露得多。資金額由2009年不到10億元，飆升至今的近100億元。黑洞也由當初揭露管理不規范，到現在揭開腐敗案原委。

劉志軍至今還在看守所，等待司法程序的審判。隨著最后一批審計報告的公開，京滬高鐵項目終于落下帷幕。審計報告爆出招標不規范、巨額資源閑置浪費和地方政府套取征地補償款等問題，誰才是真正的受益者，誰又在為違法亂紀買單？

審計報告與劉志軍仕途

2009年，是中國鐵路投資大躍進的一年，當年鐵路固定資產投資總規模約為7007億元，電氣化鐵路新增投資規模為15000億元。時任鐵道部部長劉志軍在當年給中國鐵路行業制定的20年發展計劃是：未來20年中國將成為全球鐵路行業的最大市場。

在全球經濟一片混亂的2009年，中國鐵路的大手筆投資震驚世界。2009年是新中國成立60周年，劉志軍給京滬高鐵下達了獻禮令，要求京滬高鐵在國慶節前開通，為新中國成立60周年獻禮。那一年的劉志軍可謂走到了人生的巔峰期。

2009年京滬高鐵審計報告顯示，當年只審計出了項目投資控制不嚴、分項目發包不規范以及假發票三個問題。在發布審計公告時已經通過整改全部糾正，至于第三項，以假發票入賬結算涉及金額高達5.2億元，在發布審計報告時已糾正了4.56億元，未處理的僅剩0.64億元。

作為獻禮工程，京滬高鐵處理問題的高效性，從審計出問題到發布公告，糾正完4.56億元的假發票入賬問題不足半年的時間。若只看2009年的審計報告，看不出京滬高鐵還會有什么大的問題。但這種情況良好的審計結果并沒有得以延續。

時隔一年之后，2011年3月國家審計署發布的2010年京滬高鐵審計公告，卻被審計出了七大問題，涉及的金額數目也讓人觸目驚心。

2010年審計報告顯示，此次項目審計中發現最大的問題是違規招投標，涉及金額總計高達49.36億元。最為荒唐的是，有很多項目招投標尚未開始，就有所謂的中標單位“提前”開工了。例如：南京大勝關長江大橋工程土建及監理1標、京滬高鐵咨詢業務、南京南站應急工程土建及監理1標的招標時間分別為2006年7月、2007年12月、2008年12月，但中鐵大橋局、中鐵十三局、鐵科院（北京）工程咨詢有限公司等中標單位在此前的2006年3月、2006年2月、2008年3月就已分別進場開始工作。

虛開、偽造、代開發票沒有在上一年度整改的基礎上有所改進，反而查出了更多的問題，虛開、偽造、代開發票入賬等合計金額5.4億元。例如：中鐵一局、三局、四局等16家施工單位在砂石料采購、設備租賃等業務中，使用虛開、冒名或偽造的發票1297張入賬，金額合計3.24億元。如2008年3月至2010年7月，中鐵十七局、十八局和十九局3家施工單位對采購招標和發票審核工作不嚴，導致6名個體供應商以偽造工商營業執照等方式獲取砂石料供應業務，又以偽造、代開發票386張入賬，金額合計2.16億元。

2011年2月，劉志軍被調查，在2011年3月審計署公布了京滬高鐵2010年度的審計報告。到底是審計署的審計揭露了京滬高鐵的問題，導致劉志軍落馬？還是劉志軍的下馬，讓審計署進一步揭開了鐵路建設招投標形同虛設的暗角？

我們可以看出，2010年的審計報告所發現的重大問題，都是上一年度發布審計報告時已經存在的問題，為什么這些問題在2009年第一次審計時沒有被查出？而是隨著劉志軍的下馬，鐵路建設市場招投標“走過場”、“內定”等潛規則才陸續暴露在公眾面前。

2011年的審計報告顯示，違規招投標問題依然存在，這些問題全部可以追溯到被免職的鐵道部前部長劉志軍在任期間所存在的問題。還有與山西女商人丁書苗的共同案發，使京滬高鐵從丁書苗掌管的公司那里已經采購的風屏障也沒有繼續安裝、并進行了部分拆除，最終造成4.13億元物資閑置也浮出水面，至于挪用資金和拖欠工程款也都是劉志軍系列案牽出的問題。

丁書苗案浮出水面

2012年3月14日，涉嫌以“打撈”鐵道部落馬官員何洪達為名的劉琳詐騙案，系劉志軍系列案在北京市二中院開庭。

據檢方指控，2008年11月至2009年11月間，被告人劉琳以幫助被辦案機關審查的原鐵道部政治部主任何洪達疏通關系、獲從輕處理為名，虛構自己為辦此事花費巨額資金的事實，騙取丁羽心(又名丁書苗)、侯軍霞錢款共計3000萬元及沃爾沃吉普車一輛。其中，第一被告人劉琳曝出，指使為何洪達疏通關系的是原鐵道部部長劉志軍。

劉志軍與丁書苗之間到底有什么樣的關系呢？劉志軍為何讓丁書苗去打撈已經落馬的鐵道部官員何洪達呢？之前有媒體曾報道，劉志軍把貪來的錢全部交由丁書苗保管，對錢的使用丁書苗則完全聽劉志軍的安排。那么劉志軍和丁書苗貪腐案的利益鏈到底是如何形成的呢？

以丁書苗、劉志軍被查為拐點，權力更迭又引起拆除風屏障風波與拖欠工程款事件，高鐵項目建設的權力之手如影隨行。爭議頗大的聲(風)屏障工程被部分拆除，最終造成15億元安裝完的風屏障被拆除，以及4.13億元物資至今閑置。

自2010年8月招標開始，京滬高鐵聲(風)屏障工程風波不斷。先是招標過程中，有舉報中鐵泰可特環保工程公司(下稱“泰可特”)等3家公司系內定中標公司；繼而在2011年1月，泰可特的實際控制人丁書苗被捕，及至時任鐵道部前部長劉志軍被查。

泰可特的前身為山西金漢德環保設備有限公司（下稱“山西金漢德”），山西金漢德成立于2006年9月，注冊資本為5000萬元，丁書苗名下的博宥集團是其實際控制者。

丁書苗這個僅有初中文化、上世紀90年代中期在山西靠搞車皮起家的農村婦女，在發跡之后移居北京，后又介入高鐵項目，從利潤較高、最為核心的“輪對”到技術含量不高的聲屏障項目，均可見丁書苗的身影。

2007年，山西金漢德花2000萬元引進德國旭普林工程公司的聲屏障技術。山西金漢德進入聲屏障行業之前，鐵路聲屏障主要以非金屬聲屏障為主，南京新光是其中技術的領先者。山西金漢德則引入了金屬聲屏障的相關技術。在高鐵聲屏障建設規劃方案的選取中，山西金漢德參與的以金屬聲屏障為主的規劃勝出。此后的高鐵招標，皆為金屬聲屏障。

山西金漢德本是國內聲屏障企業中的新企業，直到2008年，在京津城際聲屏障項目中，從未做過相關項目的山西金漢德聲名鵲起。此后，山西金漢德在高鐵聲屏障招標中屢戰屢勝。2010年9月，博宥集團將35%的山西金漢德股權轉讓給中鐵電氣化局集團，公司更名泰可特。

股權變更后，丁書苗的實際股權大幅下降，泰可特冠以“中鐵”之名，但其實際獲得更大的空間——即憑借與鐵道部的關系，暗中操縱。

京滬高鐵聲屏障在招標上做了“改革”，將技術標和材料標分開，聲屏障企業參與的是材料標，即以價格為主。不過，主導者設立了新的招標條件，主要體現在對注冊資本、施工經驗的要求上。能拿標的公司，甚至演變成中介，衍生出了尋租空間。以金漢德為例，雖有技術和拿標能力，但其在生產能力不足的情況下，難以完成的工程則分包給其他公司，從中賺取“管理費”。

在京滬高鐵聲屏障招標中，層層分包的現象亦有出現，如江蘇一家分包公司的產品上貼的是成都一家公司的標簽，但合同卻是與徐州一家公司簽訂，問其緣由，系成都公司將部分項目交由徐州公司，后者再轉包給江蘇這家公司。層層轉包之下，分包企業利潤空間則進一步壓縮。另外，層層分包不僅使一些關系戶坐享其成，利用關系變現，也造成聲屏障工程質量難以保證。

2011年3月，所有材料即將供應完畢，這批貨本來計劃一周內安裝至京滬高鐵上，但來自京滬高鐵的一份傳真又使中標企業坐立不安。這份于3月2日下發的《關于聲(風)屏障加工安裝的緊急通知》稱：部分管段1.93米風屏障全部取消，已安裝的風屏障拆下，尚未安裝的風屏障停止供應。這批拆除的風屏障，占該項目風屏障供應總量的一半以上，涉及金額近15億元。

這批被拆除的風屏障，在京滬高鐵聲屏障招標伊始，即發生過有無安裝風屏障必要的爭論。而這批總預算由23億元增加到50億元左右的風屏障，此刻又因上述通知以“建得過于密集”為由拆除過半，決策之反復令人吃驚。

3月19日披露的審計報告顯示，至今仍有4.13億元風屏障物資閑置。審計報告公告了關于風屏障整改的情況：鐵道部、京滬公司提出，京滬高鐵全線已設置風監測設備系統，將按照有關規定，做好風速監測，根據風速監測結果采取相應限速措施，以保障列車運行安全，并計劃將閑置的風屏障材料統籌調配至其他客運專線鐵路使用。

但拆下來的風屏障，由誰來支付款項？這成了鐵道部、京滬高鐵及各安裝公司來回踢的皮球。事實上，不僅被拆除的風屏障款項未結，還有部分聲屏障的貨款也未落實。從調查來看，在2011年11月，江蘇一家分包風屏障安裝的企業在完成近一年后仍未拿到貨款，此供貨商曾打出“不給錢就上訪的牌子”，但經過多次與京滬高鐵項目承包商追索，截至目前這些貨款也沒有全部落實。

高鐵工程招投標亟待改革

從京滬高鐵三年的審計報告看，招投標的違法行為是近年審計中發現的主要問題，這也是鐵道部前部長劉志軍案發的主要原因。

中國《招標投標法》明確規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目必須進行招標，而京滬高鐵卻發生了“未招標，先開工”涉及金額高達50億元的違法行為。在鐵道部公布的《鐵路建設工程招標投標實施辦法》中也明確規定：任何單位和個人不得違法限制或排斥本地區、本系統以外的具備相應資質的法人或其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。

從審計報告披露的問題來看，京滬高鐵項目雖然是通過“招標采購”的方式進行的，表面上是公開招標采購達成的，而實際上則是通過暗箱操作的方式進行的。在招投標市場中，一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時又是部分投標人的領導者，招標工作的仲裁者，集決策、執行與監督權力于一體，在這種情況下，極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為。

在中國現行的招投標管理體制中，對招投標活動的行政監管由多個部門負責。這種多部門管理的格局，造成了多頭管理難以避免的弊端，使建設工程招投標各自為政、部門分割問題突出，形成行業壟斷，從而在客觀上為權力尋租提供了機會。

對于京滬高鐵招投標違法行為，2011年審計報告也公告了整改情況，鐵道部表示，在今后的工程建設和物資采購招標投標工作中將嚴格做到依法合規，并出臺了《鐵路建設工程施工招標投標實施細則》和《鐵路工程施工招標標段抽簽規則》，以完善相關制度，加強鐵路建設招投標管理。

雖然目前審計署有監督的功能，但是并沒有實際處罰的權力，需要相關的部門依法再進行處罰。監督主體和懲處主體的分離，使得監督效果削弱。

但是對于這種違法行為，依據《招標投標法》第五十三條規定：投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的，中標無效，處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。

中國目前鐵路系統的政府采購，基本上還沒有納入《政府采購法》的管轄體系。在《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下，對于同樣使用公共資金進行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會無所適從。現行《招標投標法》所建立的招標采購機制，所存在的最大問題是沒有建立起統一、有效、獨立的第三方監督體系，也沒有形成有效的供應商權利救濟機制。

京滬高鐵招投標暴露出的問題值得深思，權力制衡機制缺失、監管機構的設置不合理、法律制度不夠健全、對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲等都是導致近年來工程招投標腐敗案件頻發的重要原因，因此，應從多方面著手完善現有體制。應對工程招投標加強監督，使決策和執行過程公開透明，而不只是事后的曝光和批評。