四部委爭(zhēng)奪《基金法》修訂主導(dǎo)權(quán)

10月23日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議了《證券投資基金法修訂草案》二審稿（下稱“《基金法》二審稿”）。《基金法》二審稿將PE的證券投資活動(dòng)納入調(diào)整范圍，立即引發(fā)了監(jiān)管權(quán)力之爭(zhēng)。

PE監(jiān)管的主角兒一直在爭(zhēng)權(quán)，在發(fā)改委跟證監(jiān)會(huì)輪番PK之后，《基金法》二審稿強(qiáng)勢(shì)將PE納入證監(jiān)會(huì)監(jiān)管之下。專家認(rèn)為，在確立回避監(jiān)管分工原則后，非公開(kāi)募集基金有望通過(guò)此次修法正式獲得法律地位，但未來(lái)由哪家監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管仍存在模糊地帶。

四部委分權(quán)PE監(jiān)管

發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一直是PE監(jiān)管爭(zhēng)奪的主角兒，他們分別監(jiān)督其分管金融機(jī)構(gòu)旗下的PE。

2006年，渤海產(chǎn)業(yè)基金以契約形式成立，同時(shí)還成立了管理人渤海產(chǎn)業(yè)基金管理公司，因?yàn)樵摶鹫Q生之初就由發(fā)改委批復(fù)，發(fā)改委順理成章成為監(jiān)管單位。目前，市面上公司制、合伙制的PE機(jī)構(gòu)大部分由發(fā)改委進(jìn)行監(jiān)管。

2007年，中信證券和中金公司獲準(zhǔn)試點(diǎn)直投業(yè)務(wù)。2012年，基金公司又獲準(zhǔn)通過(guò)子公司來(lái)做股權(quán)投資而證券公司和基金公司的監(jiān)管者是中國(guó)證監(jiān)會(huì)，于是乎，證監(jiān)會(huì)也是順理成章成為監(jiān)管基金和券商股權(quán)投資的部門(mén)。

2007年至2008年，股權(quán)投資信托的募資規(guī)模并不亞于房地產(chǎn)信托，在市面上，不少股權(quán)投資基金是以信托形式成立的，但信托的監(jiān)管部門(mén)是銀監(jiān)會(huì)，這類股權(quán)投資基金自然由銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。

2010年9月，保監(jiān)會(huì)下發(fā)了《保險(xiǎn)資金投資股權(quán)暫行辦法》，允許保險(xiǎn)資金投資未上市企業(yè)股權(quán)。該辦法打開(kāi)了保險(xiǎn)資金做PE的閥門(mén)，保險(xiǎn)公司的PE也就歸保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。

在此次《基金法》二審稿中，保監(jiān)會(huì)則建議明確商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，其募集資金進(jìn)行投資的行為，不納入基金法調(diào)整范圍。

有專家指出，出于各部門(mén)的制衡，新基金法很難打破現(xiàn)有格局。但在現(xiàn)有的管理體制下，比較可能出現(xiàn)的情況是，以后凡是在發(fā)改委備案的PE可能就不稱之為基金而稱之為股權(quán)投資企業(yè)，而凡是在證監(jiān)會(huì)注冊(cè)或備案的，則統(tǒng)稱為基金，均納入新基金法的監(jiān)管范圍。從目前的情況來(lái)看，以后可能出現(xiàn)的還是以證監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)的監(jiān)管體制。

發(fā)改委PK證監(jiān)會(huì)

2007年6月1日，《合伙企業(yè)法》的正式實(shí)施激發(fā)了國(guó)內(nèi)以有限合伙制的形式設(shè)立PE的熱情，一大批創(chuàng)投企業(yè)以有限合伙的形式設(shè)立。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委對(duì)股權(quán)投資基金募資的相關(guān)調(diào)研，2011年全年有1059只合伙制基金發(fā)生非法集資問(wèn)題，而非法集資者主要是利用有限合伙制的法律漏洞誤導(dǎo)投資者。

2011年底，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》，規(guī)范對(duì)象為全國(guó)從事非公開(kāi)交易企業(yè)股權(quán)投資業(yè)務(wù)的股權(quán)投資企業(yè)（含以股權(quán)投資企業(yè)為投資對(duì)象的股權(quán)投資母基金），也就是俗稱的PE或創(chuàng)投。

根據(jù)通知，股權(quán)投資企業(yè)一般均應(yīng)在工商登記完成后的1個(gè)月內(nèi)進(jìn)行備案。通知發(fā)出之后，許多PE機(jī)構(gòu)都根據(jù)要求在不同級(jí)別的發(fā)改委進(jìn)行備案。

在對(duì)《基金法》修訂草案一審稿公開(kāi)征求的意見(jiàn)中，發(fā)改委、商務(wù)部提出，投資于非上市公司的股權(quán)投資基金，投資運(yùn)作方式、對(duì)管理人的專業(yè)資質(zhì)要求、風(fēng)險(xiǎn)控制都與專業(yè)證券投資基金不同，將股權(quán)投資基金納入新基金法，不利于專業(yè)化經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)防范，也不符合當(dāng)前的監(jiān)管體制，不需要在現(xiàn)行管理體系之外新設(shè)一套監(jiān)管體系，建議股權(quán)投資基金不屬于新基金法調(diào)整范圍。

2012年8月，中國(guó)股權(quán)與創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)、北京市創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)、上海市創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會(huì)、天津市創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會(huì)等25家股權(quán)和創(chuàng)投協(xié)會(huì)給全國(guó)人大寫(xiě)信，要求PE不應(yīng)該受基金法監(jiān)管，因?yàn)樗麄兺顿Y的是不上市股票，不屬于證券投資，同時(shí)，將股權(quán)投資基金（PE）和創(chuàng)業(yè)投資基金（VC）納入基金法監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管。對(duì)此意見(jiàn)，發(fā)改委表示堅(jiān)決支持。

但證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，實(shí)踐中的私募股權(quán)投資基金除了投資股份有限公司的股票外（包括未上市股份有限公司的股票），還投資于有限責(zé)任公司的股權(quán)，因此建議投資于有限責(zé)任公司股權(quán)的私募股權(quán)投資基金也納入新基金法的調(diào)整范圍。證監(jiān)會(huì)表示，將股權(quán)投資基金和證券投資基金納入統(tǒng)一監(jiān)管已經(jīng)是世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的大勢(shì)所趨。

中國(guó)政法大學(xué)教授、證監(jiān)會(huì)主板發(fā)行審核委員會(huì)委員李曙光認(rèn)為，私募基金不管是投資上市還是非上市的股權(quán)股票，都應(yīng)納入《證券投資基金法》監(jiān)管中。

為了調(diào)和爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院法制辦的意見(jiàn)是，將股權(quán)投資基金納入《證券投資基金法》，由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，涉及對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制的重大調(diào)整，各有關(guān)部門(mén)對(duì)此意見(jiàn)不一致。建議對(duì)這一問(wèn)題做進(jìn)一步研究，也可以考慮不將股權(quán)投資基金牽強(qiáng)的解釋為證券投資基金，可以在條件成熟時(shí)制定統(tǒng)一的《投資基金法》。

強(qiáng)勢(shì)將PE納入二審稿

現(xiàn)行《證券投資基金法》于2004年 6月正式開(kāi)始實(shí)施。在基金法運(yùn)行的近十年時(shí)間里，中國(guó)的基金業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)到了數(shù)萬(wàn)億的量級(jí)。基金的組織形式日趨完善。當(dāng)然，如同其他發(fā)展中的市場(chǎng)一樣，大量的漏洞和弊端在市場(chǎng)實(shí)踐中暴露出來(lái)。

非公開(kāi)募集基金（PE）入《基金法》草案后，在2012年6月初審結(jié)束后就引發(fā)了業(yè)內(nèi)的爭(zhēng)議。

但從《基金法》二審前內(nèi)部征求意見(jiàn)的情況來(lái)看，PE納入新基金法的監(jiān)管范圍的大方向是既定的。盡管業(yè)界爭(zhēng)論不斷，這次提交審議的二審稿仍然堅(jiān)持了非公開(kāi)募集基金納入立法范疇的原則。

多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為《基金法》二審稿將PE納入監(jiān)管的證據(jù)是，二審稿中，草案的107條和171條都未做修改。第107條內(nèi)容為“非公開(kāi)募集基金募集完畢，經(jīng)注冊(cè)、登記的基金管理人應(yīng)當(dāng)分別向國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者基金行業(yè)協(xié)會(huì)備案。”

第171條內(nèi)容為：“公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金，設(shè)立公司或者合伙企業(yè)，其資產(chǎn)由第三人管理，進(jìn)行證券投資活動(dòng)，其資金募集、注冊(cè)管理、登記備案、信息披露、監(jiān)督管理等，參照適用本法。”

因?yàn)镻E本質(zhì)上屬于非公開(kāi)募集的產(chǎn)品，因此107條可以解讀為PE也需要向證監(jiān)會(huì)或基金行業(yè)協(xié)會(huì)備案。這成為了業(yè)內(nèi)人士認(rèn)同“PE納入監(jiān)管”的依據(jù)。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委法案室主任、基金法的修法小組成員朱少平在《基金法》二審稿會(huì)議結(jié)束后曾公開(kāi)解釋稱，因?yàn)槟壳坝懻摻M就PE是否要入基金法仍存在爭(zhēng)議，“如果有人堅(jiān)持不同意PE納入監(jiān)管的話，將有可能在三審時(shí)繼續(xù)提出意見(jiàn)。也就是說(shuō)，PE是否納入監(jiān)管還是有變數(shù)。”

盡管對(duì)于此次修訂《證券投資基金法》是否應(yīng)當(dāng)將PE納入監(jiān)管范圍仍然存在爭(zhēng)議，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，《基金法》二審稿的其他內(nèi)容將對(duì)包括公私募在內(nèi)的基金行業(yè)帶來(lái)巨大影響。